多元協調共推鄉村治理現代化

推進社會治理現代化,是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。鄉村治理歷來是中國社會生活與社會治理的重要一環,實現鄉村有效治理是鄉村振興的重要內容和前提基礎。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央對加快推進鄉村社會治理現代化作出一系列重要部署,使農村社會生活更加和諧有序、農村民生得到明顯改善、農村生態文明建設取得顯著成效。

與此同時,從現實情況來看,我國鄉村發展仍面臨人才短缺、鄉村人口老齡化速度加快、生態環境保護形勢嚴峻、基本公共服務供給不足和治理體制機制不夠健全等一系列難題。

一是人才短缺,乏人治理。改革開放40多年來,伴隨著城鎮化和工業化的發展,大量農村勞動力尤其是有一定知識和技能的年輕人轉移到城鎮非農產業就業。據農民工監測調查報告數據顯示,2018年,中國農民工總量為28836萬人,比上年增加184萬人,增長0.6%。而第三次全國農業普查數據顯示,2016年底,在全國31422萬農業生產經營人員中,初中以下學歷者占比高達91.7%,55歲及以上者占比為33.6%。相關統計資料也顯示,目前中國農村各類實用人才占農村勞動力的比例不到5%。同時,當前農村黨員人數占全國黨員總數的三分之一以上,是我們黨在農村地區的基本力量。但是,一些農村地區尚缺乏年輕有為、愿意做群眾工作的“能人”,而不少農村基層黨組織的管理能力也明顯不足。總之,“缺技能人、缺年輕人、缺帶頭人”成為當前中國鄉村振興和治理現代化面臨的突出難題,農村人才相對短缺是推進鄉村振興及其治理現代化過程中的現實短板。

二是制度分割,亟須整合。近年來,以習近平同志為核心的黨中央不僅把制度建設擺在突出位置,而且更加注重鄉村治理體系和治理能力建設,強調用制度和法律治理國家。圍繞鄉村治理問題,黨和國家陸續出臺了一系列政策法規和規章制度,為推進鄉村治理現代化提供了制度保障。同時,受到城鄉差異及人們思維慣性等多方面因素影響,制度碎片化、城鄉分割化等問題依然存在,制度之間的整合不力,影響到鄉村治理現代化的有序推進。比如,在處理城鄉關系中,一些地方仍以城鄉“二元”思維推動相關制度的制定和實施,城鄉居民社會保障制度不一,城鄉公共就業服務存在分割,城鄉居民基本公共服務均等化任重道遠。

三是執行不力,參與不夠。長期以來,在鄉村人才短缺、人口老齡化和傳統落后觀念的共同影響下,一些鄉村居民法律知識較為匱乏,有的人存在畏法和不信法現象,鄉村法治推行困難。其主要表現是,雖然黨紀國法和相關規章制度對鄉村治理中的許多事項有明確規定,要求涉及農村的事務必須充分尊重農民合法權利,真正發揮農民的主體作用,切實調動農民的積極性、主動性和創造性,讓廣大農民主動參與到鄉村振興及其治理的實踐中,并成為鄉村振興及其治理現代化的推動者和受益者;但在現實中卻存在不少偏差,甚至是“時冷時熱”,影響有效鄉村治理的實現。另外,不少鄉村管理者還是采取傳統的管理理念和工作方式,現代互聯網技術在鄉村治理中的作用未能得到充分發揮,從而影響了鄉村居民尤其是年輕一代農村勞動力在鄉村振興及其治理中的參與度。

四是文化阻斷,傳承不足。中國是一個農耕文明歷史悠久的國家,幅員遼闊,物產豐富,農村地區差異顯著,風俗習慣不盡一致。為此,鄉村治理既需要堅持以法治為基礎,也需要借助道德、習慣和文化的力量,尤其是考慮到正式制度和正式組織難以覆蓋和無縫貼近千差萬別的廣大農村地區,更加需要發揮鄉村優秀傳統文化的彌合作用,傳承并弘揚鄉村文明,實現自治、法治、德治相結合的鄉村有序治理。然而,隨著市場經濟的快速發展,傳統封閉靜止的鄉村形態逐漸走向開放流動,既往單一的農業勞動者已經分化,原先聯系緊密的村莊共同體開始瓦解,傳統價值觀念的精神束縛被打破,但新的適應中國市場經濟發展和鄉村治理現代化要求的文化和觀念還沒有完全確立,傳統與現代的沖突、合法與合理的糾結、情感與理智的交織伴隨著鄉村的發展,成為現代鄉村治理的頑疾。

治理有效是鄉村振興的基礎,而鄉村治理涉及鄉村經濟、政治、文化、社會、生態等諸多領域,要推進鄉村治理現代化就必須摒棄傳統思維,按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》的要求,創新發展,多元協調,共同推進鄉村治理體系和治理能力現代化。

首先,加快人才隊伍建設,夯實鄉村治理基礎。第一,加大基層黨組織帶頭人隊伍建設力度。2018年10月23日,習近平總書記在廣東省英德市視察時明確指出:火車跑得快,全靠車頭帶。要加強基層黨組織帶頭人隊伍建設,注重培養選拔有干勁、會干事、作風正派、辦事公道的人擔任支部書記,團結帶領鄉親們脫貧致富奔小康。第二,加快各類新型農業經營主體培育。按照產村人融合的要求,建設一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍,讓愿意留在鄉村、建設家鄉的人留得安心,讓愿意上山下鄉、回報鄉村的人更有信心,在鄉村形成人才、土地、資金、產業匯聚的良性循環。第三,充分發揮“三鄉”人員在鄉村治理中的作用。返鄉、回鄉、下鄉等“三鄉”人員是鄉村治理和鄉村振興重要的人力資源,只有激發他們的積極性,調動他們的主動性,讓他們有施展才干的平臺和機制,才能為鄉村振興及其治理現代化發揮應有作用。

其次,推進鄉村制度融合,破解二元結構難題。一是推進正式制度與非正式制度的有機融合。在鄉村治理中,要充分挖掘鄉村各種正式制度和非正式制度的合理成分,尤其是注重以文明公約、村規民約、家規家訓等形式實現社會主義核心價值觀與中華傳統文化的融合。二是實現涉農政策和制度的有機整合,避免政出多門,有效緩解涉農制度碎片化難題;以貫徹落實《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》為契機,規范村級組織工作事務,實行村級組織工作事務清單制,為村級組織減負,推進鄉村治理現代化。三是推進城鄉制度融合,加快城鄉基本共同服務一體化進程,全力破解城鄉二元結構難題,為鄉村治理現代化創造良好制度環境。

再次,整合多元社會資源,實現公眾全面參與。其一,調動廣大農民的積極性,讓農民成為鄉村治理的參與者。只有充分發揮億萬農民的主體作用和首創精神,讓農民成為鄉村振興及其治理的受益者、建設者和治理者,才能增強他們的獲得感、幸福感和安全感,鄉村振興及其治理現代化才能長期可持續、行穩致遠。其二,發揮黨和政府在鄉村治理現代化中的引領作用。我們需要處理好充分發揮市場決定性作用和更好發揮政府作用的關系,進一步加快新一輪農村改革,發揮政府在規劃引導、政策支持、市場監管、法治保障等方面的積極作用。其三,發揮現代信息技術在鄉村治理中的積極作用。當前,網絡已成為許多農民尤其是新生代農民工作生活不可缺失的內容。為此,要充分認清互聯網技術運用在鄉村居民中普及的現實,及其在鄉村治理中的信息傳遞、交流及監督等作用,推進村級事務“陽光公開”監督平臺建設,加強群眾對村級權力的有效監督,讓鄉村治理現代化插上互聯網的翅膀。

最后,弘揚中華優秀傳統文化,健全“三治”體系。推進中國鄉村治理現代化,不僅需要進一步建立健全正式制度和正式組織,而且需要充分發揮中國鄉村豐富的優秀傳統文化資源和非正式組織的作用,以鄉風文明建設為契機,做好文化傳承,挖掘中國鄉村優秀傳統文化的價值,實現傳統與現代的融合,讓傳統文化在鄉村振興中煥發活力,推進黨領導下的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系建設。比如,可以進一步利用好百姓議事平臺、鄉紳協調機制在化解鄉村矛盾及推進鄉村民主建設進程中的功能,從而進一步發揮忠孝廉潔、家和萬事興、勤儉節約、尊老愛幼等優秀文化在破除不良習俗、建設鄉風文明中春風化雨式的效能。

(本文系國家社科基金重點項目“農村土地承包經營權確權方式及其勞動力轉移就業效應研究”(17AJL013)階段性成果)

(作者系教育部“長江學者”特聘教授、華南農業大學國家農業制度與發展研究院院長、教授;華南農業大學經濟管理學院教授)