美國“斷供”世衛(wèi)是否會面臨懲罰？

韓一元中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院 世界政治研究所助理研究員

當(dāng)?shù)貢r(shí)間14日，特朗普宣布美將調(diào)查世衛(wèi)組織并暫停向其提供資金，指責(zé)世衛(wèi)在應(yīng)對此次新冠肺炎疫情時(shí)“未能履行基本職責(zé)”。美拖欠聯(lián)合國等國際組織會費(fèi)早已不是新鮮事了，作為世界最大經(jīng)濟(jì)體，美國也是聯(lián)合國及其專門機(jī)構(gòu)會費(fèi)的最大貢獻(xiàn)國。但美國慣常以拖欠會費(fèi)為手段，牽制國際組織、擴(kuò)大自身影響力。特朗普上臺后更時(shí)常以“斷供”威脅和退出之舉表達(dá)對國際組織不滿，試圖使其進(jìn)行美國希望的改革、將其推上美國設(shè)定的軌道。

“斷供”靴子落地

世界衛(wèi)生組織成立于1948年，是聯(lián)合國16個(gè)專門機(jī)構(gòu)之一，現(xiàn)有194個(gè)正式成員，主要職責(zé)是協(xié)調(diào)和指導(dǎo)國際衛(wèi)生事務(wù)、控制重大疾病流行、促進(jìn)各國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、保護(hù)世界人民健康。世衛(wèi)組織每個(gè)雙年度制定財(cái)務(wù)預(yù)算，由分?jǐn)倳M(fèi)和自愿捐款兩部分組成。分?jǐn)倳M(fèi)即各國作為本組織成員而承擔(dān)的會費(fèi)，金額依據(jù)各成員國的財(cái)富和人口計(jì)算。近年，美國的分?jǐn)倳M(fèi)比重是22%，約為每年1.2億美元。中國的分?jǐn)倳M(fèi)比重則從2018-2019年的7.9%增至2020-2021年的12%。其他分?jǐn)偙壤^1%的捐助大國包括日本、德國、法國、英國等。

近年來，分?jǐn)倳M(fèi)只占世衛(wèi)組織籌資總額的不足四分之一，自愿捐款則成為世衛(wèi)籌資的大頭。自愿捐款來自會員國或其他合作伙伴。美國是為世衛(wèi)組織提供自愿捐款數(shù)額最多的會員國。2019年，美國通過國會或其他特定項(xiàng)目向世衛(wèi)自愿捐贈約4億美元。比爾及梅琳達(dá)·蓋茨基金會、全球疫苗免疫聯(lián)盟（GAVI）、世界銀行等機(jī)構(gòu)和英、德等發(fā)達(dá)國家也是捐贈大戶。

可以說，無論從分?jǐn)倳M(fèi)還是自愿捐款的角度，美國都是世衛(wèi)組織名副其實(shí)的第一大捐助國，其資金支持對世衛(wèi)組織正常運(yùn)行具有重要意義。此次“斷供”又恰逢全球抗擊新冠肺炎疫情的關(guān)鍵時(shí)刻，世衛(wèi)組織正亟需各方支持，引領(lǐng)、協(xié)調(diào)各國應(yīng)對疫情。美國的“斷供”舉動影響之惡劣也因此遠(yuǎn)超過去的種種行徑，為全球抗疫合作蒙上了一層陰影。

早在今年2月，特朗普政府就有意大幅削減美提供給世衛(wèi)組織的經(jīng)費(fèi)。白宮在向國會提交的2021財(cái)年聯(lián)邦政府預(yù)算報(bào)告中，將美提供給世衛(wèi)組織的經(jīng)費(fèi)直接腰斬，從上一財(cái)年的1.23億美元大幅削減至5800萬美元。新冠肺炎疫情在全球蔓延、特別是美國成為新“震中”后，特朗普不去反思本國防疫工作，反將槍口對準(zhǔn)世衛(wèi)，指責(zé)其“防疫不力”“行動過慢”，抱怨其“以中國為中心”，炒作所謂臺灣參與世衛(wèi)組織等議題，多次威脅斷絕對世衛(wèi)的資金支持。美政府將公共衛(wèi)生議題政治化，既是奉行“美國優(yōu)先”政策的必然產(chǎn)物，也出于推卸責(zé)任的現(xiàn)實(shí)考慮。

更重要的是，“斷供”只是美國針對世衛(wèi)組織的手段之一，調(diào)查、追責(zé)等“組合拳”已接踵而至。世衛(wèi)組織及其總干事譚德塞在短期內(nèi)面臨的壓力非常大，全球抗疫行動和公共衛(wèi)生治理亦面臨嚴(yán)峻威脅。

是否面臨懲罰？

取消其投票權(quán)，這是針對會員國拖欠會費(fèi)唯一可用的“懲罰性”措施。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第十九條，拖欠數(shù)目如等于或超過前兩年應(yīng)繳數(shù)目，即喪失其在聯(lián)合國大會投票權(quán)。近年，委內(nèi)瑞拉、中非共和國、也門等國就曾因欠費(fèi)喪失投票權(quán)。世衛(wèi)《組織法》第七條也有類似規(guī)定，“如會員國未履行其對本組織所擔(dān)負(fù)之財(cái)政義務(wù)，或遇到其他特別情形，衛(wèi)生大會認(rèn)為情形適當(dāng)時(shí)，可停止該會員國所享有之選舉特權(quán)及便利”。2019年5月，世衛(wèi)針對剛果、塞內(nèi)加爾等國嚴(yán)重拖欠會費(fèi)的行為，援引以上條款暫停了其在第72屆世衛(wèi)執(zhí)委會的投票權(quán)。

但是，美國深諳各類國際組織章程。在聯(lián)合國，美國繳納會費(fèi)長期以來都是能拖則拖、“交今年的錢，補(bǔ)去年的帳”，但始終未突破“拖欠費(fèi)用達(dá)兩年所應(yīng)繳納數(shù)目”這一紅線，目前美國拖欠聯(lián)合國會費(fèi)約5億美元，仍可正常行使投票權(quán)。

美國在世衛(wèi)組織也是拖欠會費(fèi)成癮，直到2018年1月才繳清2016年的會費(fèi)，2018年的會費(fèi)則剛剛于2020年1月繳清。目前2019年的會費(fèi)還拖欠逾8000萬美元，2020年的會費(fèi)也仍未繳納。但是，世衛(wèi)《組織法》第七條并未像《聯(lián)合國憲章》那樣明確拖欠數(shù)額，此前被取消投票權(quán)的國家大多是會費(fèi)數(shù)額較小、但拖欠多年的窮國，與美國“斷供”根本不具可比性。而且，美國正意欲架空世衛(wèi)組織“另起爐灶”，取消投票權(quán)或正中其下懷。因此，美國是否會受到取消投票權(quán)的懲罰仍充滿不確定性。唯一確定的是，美國“單邊主義”與全球多邊治理機(jī)構(gòu)的博弈仍將持續(xù)并日益激烈。

好消息是多方已用行動力挺世衛(wèi)組織。英國政府已宣布將向世衛(wèi)提供6500萬英鎊，中國也早在3月就宣布向世衛(wèi)捐款2000萬美元。美國國內(nèi)對特朗普“斷供”世衛(wèi)的舉動也多有批評，民主黨、醫(yī)學(xué)界和非政府組織多名權(quán)威人士出面，指責(zé)此舉“危險(xiǎn)、魯莽”。聯(lián)合國秘書長古特雷斯亦表態(tài)稱，世衛(wèi)組織“必須得到支持”。在當(dāng)前全球抗擊新冠肺炎疫情的關(guān)鍵時(shí)刻，越來越多的有識之士都認(rèn)識到，只有堅(jiān)持多邊主義才能有效應(yīng)對各類非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，為全球發(fā)展匯聚更多正能量。