鞏固拓展脫貧攻堅成果

【探尋“中國之治”的“實踐密碼”】

摘 要

防止返貧致貧和繼續脫貧攻堅同樣重要。貴州省銅仁市江口縣位于武陵山集中連片貧困地區，曾是國家級扶貧開發重點縣。2018年以來，已經脫貧摘帽的江口縣認真貫徹落實習近平總書記“摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管”的指示要求，把防止返貧致貧擺在突出重要位置，結合實際開拓創新，探索建立防止返貧致貧的監測、預警、保障工作機制，有效實現全縣貧困人口穩定脫貧，初步走出一條治貧與防貧相結合、鞏固拓展脫貧攻堅成果的新路子。

關鍵詞：脫貧摘帽 防止返貧 穩定脫貧 監測預警機制

貴州省銅仁市江口縣位于武陵山集中連片貧困地區，曾是國家級扶貧開發重點縣，總人口24.8萬人。2014年全縣有貧困村80個，建檔立卡貧困人口4.3萬人，貧困發生率19.85%。2018年，江口縣通過國家組織的第三方驗收，順利實現脫貧摘帽。

如何完成剩余貧困人口脫貧任務？如何實現已脫貧人口穩定脫貧？如何從源頭上解決貧困問題？這是擺在江口縣委縣政府面前急需解決的突出問題。江口縣委書記楊華祥說：“我們按照習近平總書記‘摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管’的指示要求，把防止返貧工作擺在突出重要位置，通過建立防貧監測預警保障機制，實現了全縣貧困人口穩定脫貧、不發生新的貧困。”

1.建立監測機制，精準掌握防貧對象

防止返貧致貧的前提是精準掌握防貧對象情況。如何精準掌握呢？江口縣委副書記、縣長楊云介紹，江口縣的做法概括起來就是“三明一建”。

明確監測原則。圍繞“已脫貧人口穩定脫貧、未脫貧人口按期脫貧、堅決阻止源頭致貧”三大目標，將未脫貧的建檔立卡貧困人口全部納入監測對象，確保全部脫貧；將有返貧風險的已脫貧戶納入監測對象，確保穩定脫貧不返貧；將有致貧風險的非建檔立卡貧困戶納入監測對象，確保從源頭上阻止致貧。

明確監測對象。把家庭年人均純收入低于4000元以下，因病因學剛性支出遠大于收入，因災、突發大病、突發事故等導致基本生活陷入困境，民政特困供養對象、長期保障戶、重殘等“四類”重點人群納入重點監測對象，實現對全縣監測對象精準掌握。

明確監測程序。分為一般識別程序和簡易識別程序。一般識別程序針對家庭年人均純收入低于4000元以下，因病因學剛性支出遠大于收入，民政特困供養對象、長期保障戶、重殘監測對象等重點監測對象采取“群眾申請、入戶調查、部門比對、村民小組評議、村民代表審議、村級公示、鄉鎮復核、縣級備案”程序進行識別。簡易識別程序則是針對因災、突發大病、突發事故等特殊情況監測對象，為實現高效率保障防貧，江口縣對程序進行簡化，進一步強化了防貧的及時性和有效性。

建立監測臺賬。通過縣、鄉、村三級自上而下逐級、逐戶進行研判，全面摸清“四類”重點監測對象底數，及時錄入監測預警系統，建立監測對象臺賬。自2019年5月啟動以來，全縣共識別出重點監測對象1800戶4518人。其中，家庭年人均純收入低于4000元以下的414戶1211人；因病、因學導致家庭剛性支出遠大于收入的638戶2129人；因災、突發大病、突發事故等導致基本生活陷入困境的22戶72人；因各種原因需要民政兜底保障的726戶1106人。

2.建立預警機制，實現防貧動態管理

“當重點檢測對象被納入監測預警系統后，縣扶貧辦會及時組織行業主管部門按照‘統一管理、動態調整’原則，對監測對象經常進行比對篩查，提前預警、及時干預。”江口縣扶貧辦主任王天華說。

網格檢測員、駐村工作隊、幫扶責任人“三支隊伍”每月進行走訪對比，重點了解收入支出、產業就業、就醫就學、住房飲水等情況，并報鄉鎮（街道）系統管理員在江口縣防貧監測預警系統進行實時更新。監測系統將根據新的情況把監測對象動態調整為“返貧致貧臨界戶”“返貧致貧邊緣戶”“返貧致貧監測戶”三類人員，并以紅、橙、黃三種顏色標示其返貧致貧危險程度，實現標識清、底數明、常態化監管。

縣扶貧開發領導小組建立防貧監測預警工作聯席會議制度，定期對重點防貧監測對象及其扶持措施和防貧救助項目的實施進行集中綜合研判。研判的內容主要有兩項：一是分析收入情況，以年人均純收入4000元（不包括低保等普惠政策性收入）為防貧線，綜合考慮因病、因災等情況導致的經營或就業收入劇減等情況；綜合考慮家庭資產及收益情況；綜合考慮法定贍養人的收入和資產狀況等。二是分析家庭負擔，重點針對因病因學因災導致的“兩不愁三保障”突出問題，綜合考慮自付醫療負擔，包括看病必需的日常支出；綜合考慮因災受損情況，面臨的生產生活困難；綜合考慮突發事故造成的身體殘疾、自付醫療費用、勞動力喪失等問題；綜合考慮就學支出負擔，包含學費、住宿費、教科書費和基本生活費等。在深入分析基礎上，逐戶提出保障評估報告。有關部門根據報告分類施策，確保防貧效果。

各鄉鎮（街道）采取半年一次的頻次，對防貧對象扶持情況進行綜合評估，實行扶持措施動態監管，避免過度扶持和扶持不夠的問題。對收入遠大于支出、年人均純收入超過4000元、穩定實現“兩不愁三保障”、無返貧風險的，退出重點監測預警對象。對年人均收入在4000元左右，依然面臨貧困風險的監測對象，特別是大病未治愈、學生在讀、重殘家庭、弱勞動力家庭和兜底保障對象，原有的扶持措施保持不變。對有致貧、返貧風險的，及時預警納入重點監測對象，并逐戶制定幫扶方案，開展實時監測，確保不致貧不返貧。

“群眾對這種適時調整的做法很滿意，感到真有困難就能得到幫扶，對黨委政府充滿感激之情。”江口縣太平鎮岑忙村第一書記高澤生說。

3.建立保障機制，阻止防貧對象返貧致貧

江口縣凱德街道黑巖村第一書記韓易霖說：“要防止監測預警對象不陷入貧困的‘陷阱’，如何及時用活用足現有政策和公益資源才是最重要的。”

針對需要扶持的監測預警對象，江口縣采取多層次、復合式的扶持方式，因戶施策、因人施策、對癥下藥，按照政策、公益、救助的漸進方式制定切實可行的扶持方案，確保監測預警對象得到有效扶持。

落實扶持保障政策。整合扶貧產業、就業培訓、創業支持、醫療救助、教育資助、應急救助、住房保障、低保保障等國家政策資源，實行“一增一降一保障”扶持，即通過產業帶貧益貧、就業扶持、低保保障等增加困難群眾家庭收入，通過政策減免、醫療救助和教育救助降低困難群眾教育、醫療剛性支出，通過全面普查、動態篩查、安全鑒定等確保住房和飲水安全。

爭取公益資源幫助。充分利用東西部協作、中央定點扶貧、江口籍成功企業人士幫扶等途徑，積極爭取社會眾籌、公益團體、愛心人士、公益平臺、慈善基金等公益資源支持。根據扶持政策對象因病、因學、因災所需，有針對性地補足政策短板，解決現有國家政策和部分群眾實際困難契合度不夠的問題。

啟動防貧救助保障。建立縣級防貧救助資金池和10個鄉鎮（街道）防貧救助資金池，重點對因災、突發大病、突發事故等新致貧對象，通過相關政策和公益資源扶持后，仍然無法達到“兩不愁三保障”要求的防貧對象，及時啟動“防貧救助”項目，由縣扶貧辦負責統籌協調和審核實施，縣、鄉兩級組建聯合核查工作組，按照核查、認定、公示的要求實施救助，確保不出現一例返貧、不發生一起致貧。

在實施保障過程中，江口縣切實做到因戶施策、因人施策。例如，德旺鄉凈河村和平組楊某，全家5口人，是2017年的脫貧戶。2019年楊某的女兒因患鼻咽癌，女婿要照顧經常住院的妻子，無法正常就業，存在返貧風險。發現這一情況后，有關方面及時核實，并按程序將其納入監測對象，制定幫扶方案：一是將其家庭納入民政重點保障對象，保障其家庭每月1581元的政策性收入；二是申請社會公益“水滴籌”，解決后續治療自付費用；三是待病人病情穩定后，為其申請公益性崗位（護林員）；四是扶貧產業“差異化分紅”扶持。如今，一家人申領了低保、接受了社會救助、開起了小賣部，還享受產業分紅傾斜。

再例如，太平鎮岑忙村三組楊某，離異，一女一子都在上學，非建檔立卡貧困戶。2019年2月，楊某因與村民發生糾紛被判入獄，導致其子女無人撫養陷入困境。太平鎮及時啟動防貧應急措施：一是將楊某家庭納入新增民政長期保障對象，月政策保障資金834元；二是明確其親屬作為責任人負責孩子日常監護；三是協調申請民政和教育資助政策，包括臨時救助金2000元，并向學校申請困難學生生活費補助金；四是啟動岑忙村春暉社資金池的資助，幫助兩個孩子繼續讀書；五是中國浦東干部學院駐江口定點扶貧工作隊搭建助學渠道，爭取到兩位愛心企業家每人每年資助5000元助學金，同時通過“中國浦東干部學院劉哲昕愛心團隊”獲得持續助學資助。

對因各種原因需要民政兜底保障的對象，江口縣采取民政兜底、愛心捐助等措施予以保障，并整合農村閑置學校、村委會等資源，建成敬老院10所、規范化農村互助幸福院34所，對其中的252名殘疾、智障等特殊困難群體集中供養。

“防止返貧致貧，最根本的還是要抓產業、促就業。”楊華祥說。目前江口縣按照“農村抓產業、城鎮抓就業”的扶貧思路，立足生態優勢，深入推進農村產業革命，大力發展生態茶、冷水魚、獼猴桃等主導產業，茶葉種植面積達到17.35萬畝，特色水產養殖面積達到0.73萬畝，獼猴桃種植面積達到1.451萬畝，中藥材種植面積達到3.69萬畝。農戶通過扶貧龍頭企業帶動，自我發展或基地務工等方式，實現了長效增收、穩定脫貧。

同時，江口縣按照“保居民就業”的要求，積極貫徹落實“六個優先”創業就業政策，即培訓資源優先滿足搬遷群眾、新增公益性崗位優先安排搬遷群眾、新增城鎮就業崗位優先推薦搬遷群眾、安置點門面優先讓利搬遷群眾、城市服務產業優先扶持搬遷群眾、創業政策優先支持搬遷群眾，2019年投入技能培訓及創業補貼1200萬元，新引進扶貧就業車間8間就業崗位930個，新開發縣城公益性崗位180個。

（作者：熊云，系中國浦東干部學院副院長）