作者：馬亮（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授）

3月11日，十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行閉幕會(huì)，意味著本次兩會(huì)時(shí)間到此結(jié)束。本次兩會(huì)的召開，意義重大，非同尋常，為“十四五”開好局起好步貢獻(xiàn)出巨大智慧和力量。

本次兩會(huì)期間，與會(huì)代表審查并通過《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（下稱《規(guī)劃綱要》）。五年規(guī)劃是中國(guó)國(guó)家治理體系的重要組成部分，規(guī)劃能力也是國(guó)家治理能力的主要體現(xiàn)之一。《規(guī)劃綱要》專設(shè)一篇，提出要加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施保障，特別是加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全統(tǒng)一規(guī)劃體系，并完善規(guī)劃實(shí)施機(jī)制。“十四五”規(guī)劃繼承了中國(guó)五年規(guī)劃的優(yōu)良傳統(tǒng)和制度優(yōu)勢(shì)，在此基礎(chǔ)上又得到了較大的突破和創(chuàng)新，能夠更好地保障黨的路線方針政策落到實(shí)處。

規(guī)劃并非中國(guó)所獨(dú)有，也不是中國(guó)所首創(chuàng)，但是卻在中國(guó)確立了關(guān)鍵位置并發(fā)揮了重要作用。新中國(guó)成立以來，中國(guó)效仿蘇聯(lián)建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，并通過五年規(guī)劃來推進(jìn)改革和發(fā)展。世界上多數(shù)國(guó)家都有規(guī)劃制度，但是真正能夠言行一致地實(shí)施規(guī)劃的不多，規(guī)劃在國(guó)家治理中能夠發(fā)揮如此重要作用的也不多見。中國(guó)共產(chǎn)黨一以貫之的全面領(lǐng)導(dǎo)，以及日臻完善的規(guī)劃管理體系，使發(fā)展規(guī)劃可以一任接著一任、一茬接著一茬地朝著一個(gè)方向不斷推進(jìn)。

2005年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》要求建立三級(jí)三類規(guī)劃管理體系。2006年，“十一五”規(guī)劃的編制使將計(jì)劃改為規(guī)劃，從計(jì)劃指令轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃引領(lǐng)，將經(jīng)濟(jì)計(jì)劃拓展到綜合規(guī)劃。同時(shí)，發(fā)展規(guī)劃區(qū)分了預(yù)期性目標(biāo)和約束性目標(biāo)，使規(guī)劃從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎褪袌?chǎng)協(xié)同實(shí)施。

中國(guó)的發(fā)展規(guī)劃是使命型和共識(shí)型的規(guī)劃，規(guī)劃編制是凝聚共識(shí)和匯聚智慧的過程。這使發(fā)展規(guī)劃具有使命性、人民性、戰(zhàn)略性、前瞻性、綜合性、系統(tǒng)性、政策性等特點(diǎn)。就人民性而言，發(fā)展規(guī)劃以人民為中心，規(guī)劃的目的是人民的美好生活，規(guī)劃編制、實(shí)施和評(píng)估的全過程也都實(shí)現(xiàn)了人民的廣泛參與。以政策性為例，規(guī)劃不是“空頭支票”，項(xiàng)目、資金和各類要素都會(huì)跟著規(guī)劃走，并實(shí)打?qū)嵉芈涞厣АＴ僖韵到y(tǒng)性為例，各級(jí)各類規(guī)劃之間會(huì)銜接協(xié)調(diào)，在各個(gè)方面能夠步調(diào)一致地協(xié)同推進(jìn)。

“十四五”時(shí)期是中國(guó)實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年目標(biāo)以后邁向第二個(gè)百年目標(biāo)的關(guān)鍵歷史時(shí)期，“十四五”規(guī)劃的開局之年恰逢新冠肺炎疫情全球大流行，人類百年未有之大變局同中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局疊加，這增加了規(guī)劃的難度，也凸顯了規(guī)劃的重要性。因此，“十四五”規(guī)劃在所處的歷史時(shí)期、編制過程、主要內(nèi)容和治理方式等方面都有了顯著改變。除此之外，在“十四五”規(guī)劃編制過程中，高層領(lǐng)導(dǎo)密集的前期調(diào)研、專家學(xué)者的廣泛論證、上百萬網(wǎng)友的公眾參與，使規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性和人民性都得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

綜合來看，《規(guī)劃綱要》實(shí)化和量化了“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)和重大任務(wù)，為未來五年乃至15年建設(shè)什么樣的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)和怎么樣建設(shè)提供了方向性指引。

《規(guī)劃綱要》提出加快建立健全以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國(guó)家、省、市縣級(jí)規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)家規(guī)劃體系。這意味著要強(qiáng)化國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，并加強(qiáng)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)。“十四五”規(guī)劃決定了大方向、總基調(diào)和主旋律，對(duì)其他規(guī)劃有統(tǒng)領(lǐng)地位，并要求各級(jí)各類規(guī)劃同其對(duì)標(biāo)對(duì)表。這有助于“十四五”規(guī)劃所擘畫的路線圖和效果圖能夠具體化為設(shè)計(jì)圖和施工圖，使規(guī)劃路線指哪打哪，不走樣、不跑偏。

與此同時(shí)，《規(guī)劃綱要》明確落實(shí)規(guī)劃實(shí)施責(zé)任，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估，強(qiáng)化政策協(xié)同保障。規(guī)劃做得好不好，關(guān)鍵還在于能否切實(shí)實(shí)施并兌現(xiàn)。增強(qiáng)規(guī)劃的引導(dǎo)性和約束性，并為規(guī)劃調(diào)整留有余地，才能使規(guī)劃既方向明確又因勢(shì)利導(dǎo)。

《規(guī)劃綱要》特別提出，要加快發(fā)展規(guī)劃立法。加快發(fā)展規(guī)劃立法，既是為了進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃的權(quán)威性，也有利于用法治來保障規(guī)劃的制定和實(shí)施。規(guī)劃涉及編制、審批、實(shí)施、評(píng)估、調(diào)整等環(huán)節(jié)，目前已形成了一套行之有效的管理閉環(huán)、具體程序和經(jīng)驗(yàn)做法。未來以法的形式來保障發(fā)展規(guī)劃的編制和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃的法治化，將開啟中國(guó)更好地擘畫發(fā)展藍(lán)圖、完善國(guó)家治理的又一篇章。