經濟大家談｜“十四五”時期城鄉融合發展的兩種路徑

       作者：中國人民大學應用經濟學院教授 孫久文

當前，世界正經歷百年未有之大變局，也經歷著百年未有的科技大發展。新技術變革正在重塑我國的經濟格局，同樣對城鄉融合發展產生重大影響。以大數據、物聯網、人工智能和區塊鏈等技術為代表的新一輪科技革命，對城鄉勞動力和土地等傳統生產要素的影響很大，并將左右城鄉融合發展的未來方向。從區域經濟的角度展望“十四五”時期的城鄉融合發展，主要有以下兩種不同類型地區的發展路徑。

發達地區以全域城市化為中心實現城鄉融合發展

新技術變革正在加快城市化進程。在我國東部發達地區，城市化已經走過了單一城市聚集的階段，進入到城市群、都市圈協同發展的新階段。在東部發達地區可以實施全域城市化的城鄉融合發展戰略。

全域城市化的城鄉融合發展，基本前提是依托產業發展、人口遷移和管理制度的變革，主要在發達地區市域或者縣域來推行實施。一是通過產城融合來解決城市產業發展的空間問題和農村產業的匱乏問題，當前的路徑是通過城郊的軌道交通，把城市中心區與周邊地區密切連為一體，這樣能夠防止城市的產業空心化和農村產業失去城市的依托。二是城市發展中地價、勞動力價格上升促使工業產業等退出城市，而郊區的城市化可以為這些產業提供發展空間。三是伴隨開發區的重組，老舊開發區向產業新城轉變，實現產城融合，也為城郊地區帶來了發展的希望。

城市綜合發展是全域城市化的一種路徑。這種路徑主要針對人的城市化問題，重點解決戶籍帶來的福利差異問題。這類全域城市化通常以土地制度改革為先導，進而對地方財政、戶籍制度進行過渡性調整，并最終實現一體化。以江蘇省昆山市為例，20世紀90年代的招商引資讓昆山從滬蘇之間的一個縣城轉變為一個工業新城，但過度開發的工業園區卻在2004年后遭遇中西部地區強勁的勞動力競爭。昆山轉變發展思路，主要依托老城進行工業區建設，走“產城融合”道路，即以縣城為中心向四周有序拓展，配合基礎設施建設，注重與周圍其他城市的產業聯結和城市體系的構建。除了發展傳統的制造業，農業觀光、文化創意、生活體驗等行業都成為可選擇的主導產業。

生態建設和產業集聚也是全域城市化的重要路徑。“兩山”理念是生態建設型全域城市化道路的理論依據。生態建設型道路主要針對生態條件良好、自然資源豐富、經濟發展水平較高的地區來實施，江蘇、浙江、福建、廣東等地區已經具備了基本的條件。產業集聚型全域城市化則主要針對承接產業轉移較多的縣域，在經濟規模和產業結構上具有優勢的區域。其中縣域的全域城市化主要針對百強縣來實施，具有更高的可操作性和示范意義。

欠發達地區以鄉村振興為中心實現城鄉融合發展

我國西部地區大多屬于欠發達地區，中部也有相當一部分地區的發展水平與東部沿海地區有較大差距。欠發達地區以鄉村振興為中心實現城鄉融合發展的主要理由是：首先，要解決城鄉統籌的反貧困問題。多年來，本地化的扶貧政策一直是主導方向，直接分配到戶的轉移支付，以村為單位的整村推進項目，貧困縣摘帽等，都具備了相同的性質。然而，本地化脫貧之后的農民，如果進入城市務工，由于城鄉經濟差距等門檻的阻礙，可能成為潛在的城市貧困人口。如果仿照農村扶貧標準劃定城市貧困線，就需要解決農民進入城市后的城市社保等一系列問題。“十四五”時期，解決城鄉統籌的反貧困問題將提到日程上來，避免絕對貧困在城市反彈是一個重要的任務。

其次，在欠發達地區要實施利貧性的經濟增長。經濟增長與反貧困的關系，離不開經濟增長與收入分配的關系。需要探索宏觀經濟增長惠及到欠發達地區的全體低收入人口的路徑。因此，欠發達地區的城鄉融合要關注產業結構升級、城鎮化和勞動力流動等經濟現象，將傳統經濟增長方式與高質量經濟發展結合起來，使這些地區的經濟增長更加有利于低收入人群。

第三，伴隨“十四五”期間欠發達地區數字基建的開展與國家投入的增加，新技術變革帶來的影響將惠及產業結構、城市化和勞動力流動等方方面面。產業結構升級的減貧效應，是把產業結構調整的視野放寬到低收入人口的就業與收入上；城鎮化的減貧效應，是研究人口城鎮化過程中的人口轉移模式對反貧困的影響，包括新型社區建設對低收入人口的生活保障。勞動力流動需要從保障經濟社會發展新格局的形成去看反貧困效應。