二、公共權力委托—代理運行的理論模型

公共權力的委托—代理運行模式，與股份制公司有很多相通之處，但由于政治環境與經濟環境的差異，兩者也有很多不同的地方。為了分析的簡便，我們以議會制政府為例，而不具體涉及總統制、半總統半議會制等政府形式。

第一，在第一層次的委托—代理關系（人民—議會）中，人民擁有國家主權，是公共權力的所有者，享有剩余索取權，即是公共利益的最終享用者。全體人民選舉自己的代表（議員），組成議會，由議會掌握國家重大事務的決策權。此時，人民是初始委托人，議員是初始代理人。與股份制公司不同，公民的政治權力是平等的，政治選舉采用一人一票制，個人無論財富多少，投票權都是相同的。議員也往往并非財富較多者，而是政治資源較多者，是政治事務的積極參與者。人民追求的是公共利益最大化，議員追求的是選票最大化和再次當選。

第二，在第二層次的委托—代理關系（議會—政府）中，議會選舉產生政府，將公共權力的行使權委托給政府；政府成為議會、最終成為人民的代理人，政府官員就是人民的公仆，根據人民的委托來管理社會事務，增進社會公共利益，實現人民的剩余索取權。議會制政府是由在選舉中獲勝從而在議會中占據多數的政黨組閣，政府官員因此可分為兩種類型：政客和官僚。政客是職業政治家，與政黨共進退，同時具有議員的身份，是政府的執政者和領導層。官僚即常任文官，不參與政黨活動，根據執政者的命令管理政府，是實際的管理者。在政客與官僚之間也存在委托—代理關系，官僚類似于職業經理人，多是管理專家，領取固定的薪酬，不享有剩余索取權。在政府內部還分為中央政府與地方政府、上級機構與下級機構、上級官員與下級官員等各種層級，它們之間同樣存在委托—代理關系。

第三，政府官員是接受人民委托的公仆，并不享有特權，他們行使公共權力的過程只不過是在履行向人民承擔的義務。根據盧梭的看法，人民主權不可轉讓，因為主權體現人民的意志，是公意的運用，是集體的生命，因而人民委托給政府的只是一種管理權。正是在這個層次上，可以說民主政治中委托—代理關系的直接后果是造成了公共權力的所有權與管理權分離，這種分離的目的是為了更好地增進公共利益、實現民主。

第四，政府作為公共權力的代理人，其管理對象是社會公共事務，而社會是各個社會成員之間的共同關系的總和。這樣，人們以集體形態的人民出現時是政府的主人，而以個體形態出現時卻成為政府管理的對象。政府官員在理論上是服務于人民的公仆，但在具體社會生活中卻可以憑借公共權力強制性支配人們的行為，容易蛻變成人民的主宰。政府官員又是具體的國家管理者，擁有信息優勢，同樣容易誘發機會主義行為，損害委托人的利益。委托人必須設計出合理的制度，對之進行激勵、監督和制約。