1933年10月15日，正當陜甘紅軍主力在合水、慶陽一帶游擊，接連獲得勝利和發展之際，國民黨反動派乘紅軍后方兵力空虛之機，調集重兵攻擊照金蘇區薛家寨。陜甘邊軍事委員會當即命令留守薛家寨的紅軍游擊部隊同敵軍展開了浴血激戰，但終因寡不敵眾，無法挽救危局，薛家寨失陷。

紅二十六軍的覆沒，耀縣起義的失敗，陜西省委及各地黨組織的解體，渭北游擊區和照金蘇區的相繼失陷……這一連串的失敗，使一度生氣蓬勃的西北地區革命轉入最困難的時期。

在險惡的環境中，如何使陜甘邊紅軍這支西北僅存的紅色武裝擺脫危險境地？如何重建紅二十六軍？如何重建革命根據地？如何正確解決陜甘邊紅軍的戰略方針和發展方向問題？如何開展陜甘游擊戰爭，并逐步走向勝利？這些關乎全局而又亟待解決的重大問題，一直縈繞在劉志丹等領導同志的心中。

1933年10月29日，陜甘邊紅軍在外線作戰中取得毛溝門戰斗的勝利，打退了敵軍的進攻，使戰場形勢稍緩。部隊休整后，劉志丹及時慎重地向陜甘邊特委和紅軍臨時總指揮部建議，認真研究并解決今后紅軍發展的戰略方針和方向問題，以確定陜甘邊革命武裝斗爭的新格局。陜甘邊特委和紅軍臨時總指揮部采納了劉志丹的建議，于11月3日—5日在合水縣包家寨子召開了一次聯席會議。這次會議經過認真討論，作出了三項重大決策：

一是將陜甘邊武裝斗爭的重點轉向橋山中段的南梁地區，堅持在南梁地區開創和擴大革命根據地。

二是恢復紅二十六軍，成立第四十二師。

三是為確保南梁中心蘇區的開辟工作，將陜甘邊劃分為三個游擊戰略區：陜北為第一路游擊區，以安定為中心；隴東為第二路游擊區，以南梁為中心；關中為第三路游擊區，以照金為中心。三路游擊區又共同以南梁為中心，紅二十六軍居中策應，并沿橋山山脈向南北伺機發展。