二、政府在房地產市場中應有的角色

理論上，政府在房地產市場的角色似乎非常容易確定。現在最為流行的說法是：政府管好政府的事，市場的事交給市場。但是，如上所述，實踐情況非常復雜，將何者交給市場，何者留給政府是一件難以確定的事情。但是，目前房地產市場規范化運作，卻要求政府不僅應當明確定位自己的角色，更應當擔當起自己應該承擔的責任。

筆者認為，政府從房地產市場中退出，既不可能，也不現實。問題的關鍵在于，政府必須分清自己的角色，分別地、規范地行使權力(權利)。在這方面，筆者提出導向性的三條建議。

(一)項目審批、用地審批和土地使用權出讓行為的關系。

我國實行土地用途管制和土地利用總體規劃。任何人要取得建設用地使用權，必須經政府審批，這種審批是一種典型的行政行為。土地出讓是政府基于國家所有權設定土地使用權的行為，是行使國家所有權的行為，在性質上屬于私法行為。

用地審批與項目審批，實踐中往往聯系在一起。用地審批，總是在項目審批的時候由政府決策者確定，如果沒有土地或獲得項目之后土地不能夠獲得批準的話，就不可能進行項目建設。因此，按道理來講，應當先獲得土地，再進行項目申請和審批。過去一直實行先項目審批，后用地審批。根據國土資源部于2009年1月實施的《建設項目用地預審管理辦法》，項目用地審批提前到了項目審批之前，項目用地審批成了項目審批的前置條件。

還有一個問題是，如果《建設項目用地預審管理辦法》不進行修改的話，由于土地使用權一級市場盡可能通過公開競價方式取得，如果在項目和用地審批之后，進行公開競價(招、拍、掛)，有可能產生下列情形：獲得項目的主體，拿不到土地；而拿到土地的主體，未獲得項目。將土地使用權取得置于行政批準之前，這顯然有違行政審批的本意。為了使土地使用權取得提前，需要城鄉規劃先行，以穩定和詳盡的城鄉規劃確定特定地塊的用途：一旦確定特定的地塊，并規劃了特定用途，那么對于該地塊即可以實行招、拍、掛，而主體在取得土地后再申請政府批準項目。而這又意味著，土地審批置于項目審批之前。顯然，三者之間的銜接無論如何安排都會存在問題。為解決這個問題，在現實操作中，有些地方，將取得土地作為項目審批生效的要件，如果不能競價取得土地，項目及其用地審批就失效；而大多數地方，則是通過政府部門之間相互協調、默契配合來解決三者之間的關系。

上述審批的復雜性，既決定了政府在土地一級市場的參與和主宰的程度很高，也決定了現實中出讓行為并不單純是一個私法行為。因此，如何“淳化”土地使用權出讓，仍然需要進行探索。