三、改革理論概述

在市管縣體制改革的問題上，學者們提出很多獨創(chuàng)性意見，觀點主要有以下幾種：

1.省直管縣論。這種觀點在理論界較為盛行，按照進行程度和改革規(guī)模的不同可分為市縣分治和縮省擴縣兩種觀點，后者是前者的延伸和推進。

1)市縣分治。建立省管縣體制的實質是省直接領導縣，市縣分治，這也是省管縣體制實行的最基本方式。市縣分治只是撤銷市管縣行政體制，地級市仍然保留，把市和縣處于同一競爭平臺，共同受治于省。在市縣分治體制下，要加強地級市的建設，發(fā)揮區(qū)域性中心城市的帶動作用

2)縮省擴縣。在市縣分治基礎上，實施省直管縣體制，實質上擴大了省一級的管理幅度。為了保持合理的管理幅度，理論上有兩種選擇：縮省或者并縣。戴均良認為從國內外的經驗和管理需要出發(fā)全國可以設50～60個省級建制，在劃小省區(qū)的同時，可以合并規(guī)模過小的縣。學術界對此觀點意見不一，大多數認為大規(guī)模重新劃分和調整省級區(qū)劃不可行，但可以適當調整個別省級行政區(qū)劃。

2.市協縣論。這是在取消“市管縣”傳統概念基礎上建立的一種新型的城鄉(xiāng)綜合協作概念，即取消市縣之間的上下行政隸屬關系，建立互相協作的平行互動關系。統籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)協作的行政管理體制和均等化的公共服務保障體制，通過改革探索，加快經濟社會快速健康協調發(fā)展。

3.擴權強縣論。擴權強縣也是改革“市管縣”體制弊端的有效途徑，為大多數學者所認可。操作方式是在中央政策和法律允許以及原有行政區(qū)劃不變的情況下，賦予部分縣與市相同的經濟、社會管理權，包括審批權、稅收權和人事任免權等“擴權強縣”改革的直接受益者是原有“市管縣”體制下處于弱勢或不公平待遇的縣級地區(qū)，它們在改革中獲得了更大的經濟發(fā)展權限，并得以重新分配資源。

4.復合行政論。所謂復合行政，就是在經濟全球化背景下，為了促進區(qū)域經濟一體化，實現跨行政區(qū)公共服務，跨行政區(qū)劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制。復合行政旨在轉變政府職能，注重政府內部職能的整合與轉化，引入公共治理理念，協調城鄉(xiāng)合作以實現發(fā)展目標。

四、體制改革的理性思考與設想

從實踐中看，擴權強縣的改革模式在各地方應用較為廣泛，但也遇到了很多問題：強縣擴權政策與國家體制與法律法規(guī)不適應，權力難以真正下放；經濟強縣的財權和事權不匹配，基礎財政壓力日益增大；土地、工商、稅務等垂直管理部門在擴權政策中定位模糊；縣級政府擴權后，省級政府管理半徑增加，缺乏對縣級政府權力的有效監(jiān)督。此外，在省直管縣試點改革方面，據調查結果顯示，總體效果不錯，但也同樣面臨著政策與法律、法規(guī)不適應、省級政府管理壓力大等問題。另外幾種市管縣改革的理論方法，也在理論解釋和具體實踐方面存在諸多問題，亟需進一步探討解決。

可見，對市管縣體制改革現有理論進行理性思考和改革創(chuàng)新十分必要。本文在結合省直管縣和擴權強縣等多種理論的優(yōu)勢和中國國情的基礎上，提出“擴權自治”的改革設想，以期對市管縣改革問題的解決有所裨益。

擴權與自治相結合，自上而下擴權，自下而上推進自治，二者同時進行、相互補充，最終達到減少行政層級、提高行政效率的目的。充分肯定省直管縣體制的優(yōu)越性，撤銷地級市行政級別，實行城市級別統一化，并且市、縣分治，處于同一行政級別并且接受省的直接領導管轄。在此基礎上，進一步調整省、市縣級行政單位的數量和管理幅度，增加省級行政單位數量，限制市管轄的區(qū)域范圍，實行縣級行政單位的升級與合并。給予市、縣更多的行政權力，充分發(fā)揮地方自主性，提高地方活力。逐步擴大縣級以下自治范圍，隨著城市化的推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將逐漸融入縣，自治體系也將隨之提升，最終取消鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政層級，實現從中央到地方三級制。具體操作如下：