我國的城鎮化，以1995年為分界，可以分為兩個階段：第一階段，1978年至1995年，是城鎮化恢復發展時期。這個時期由于計劃經濟體制在很多領域占主導地位，以勞動力為主要載體的生產要素，還不能自由流入城市。農村人口轉移在很大程度上帶有“離土不離鄉”的特征，即往小城鎮轉移。城鎮化率由1978年的17.9%提高到1995年的29%，是小城鎮發展較快時期。第二階段，1996年至2009年，是城鎮化加速發展時期。這個時期，隨著市場取向改革的深入，市場化程度的提高，以勞動力為主要載體的生產要素可以自由流向城市，農村人口轉移在很大程度上帶有“離土又離鄉”的特征，大中城市因此得到較快發展。1994年的分稅制改革以及地方政府壟斷土地一級市場，農地轉為非農建設用地可以帶來巨額的級差地租，極大地激發地方政府拉動工業化、城市化的積極性。與此同時，市（地級市）管縣也為城區擴張提供了有利條件，城市化率從30.5%提高到46.6%，城鎮化進入快速發展階段。

當前，我國城鎮化面臨以下幾個方面的挑戰：

農民工市民化問題。我國城鎮化的最大特點是農民進城。目前，6億多城市人口中近50%是農民工，表現為“半城市化”。城市化的核心是實現農民工市民化，由此而帶來的是就業、住房、教育、醫療、基礎設施、社會保障等公共產品的供給問題。今后20年要把4億農民工轉化為市民，任務相當艱巨。要實現農民工向市民轉變，必須進行一系列制度性變革，包括戶籍制度、就業制度、土地制度、教育制度、醫療制度、住房制度、保險制度、財稅制度、公共品供給制度等，其實現條件既取決于改革力度，又取決于發展程度，改革力度不能超越發展程度。

為進城農民工創造就業機會。擴大就業空間是城鎮化面臨的突出問題。隨著我國工業化進入提高資本密集度階段，資本投入迅速增加，資本有機構成提高，資本對勞動替代加快，加上一些地方政府在推進城鎮化過程中，把很大比重的資源用于城市建設，創造就業機會不足，造成部分城市發展中出現產業“空心化”。還有一些地方通過調整行政區劃，擴大城市直轄區面積，但產業并沒有得到發展，創造就業崗位極其有限。如果廣大農民工進城，沒有相應的就業崗位，會影響社會穩定。這是推進城鎮化必須重點考慮的首要問題。

公共產品供給問題。統籌城鄉發展的關鍵，是建立城鄉統一的公共產品與公共服務體系。胡錦濤總書記今年春節在福建考察時，談到城鄉一體化，主要講城鄉規劃一體化、城鄉基礎設施建設一體化、城鄉基本公共服務一體化。我國城鄉差別除了初次分配造成的差別，還有再分配造成的差別，主要是基礎設施建設和公共產品投入造成的差別。從財政結構的角度分析，公共政策可分為兩種類型：一種是財政資金與公共政策相配套；一種是財政資金與公共政策相分離。在我國農村公共產品和公共服務領域，普遍存在財政資金與公共政策相分離的狀況，導致公共政策執行過程中因資金不到位而難以為繼。由于農村公共產品與公共服務投入嚴重不足，所以，農民工轉化為市民要求城市政府為其提供高昂的公共產品費用，任務相當艱巨。

土地問題，包括城市化對土地不斷增長的需求，與18億畝耕地“保底”之間的矛盾，以及城鄉二元土地制度與農民之間利益分配上的矛盾。特別需要指出，在加快城鎮化過程中，被征地而失地的農民持續增加，他們沒有了土地的生存依托，加上缺乏穩定可靠的社會保障，容易產生不穩定因素。土地問題根本上與制度有關，必須從制度上解決這些問題。（作者為廈門大學經濟學院教授、博導）