2011年1月21日,《國有土地上房屋征收與補償條例》正式公布施行。相較于修改前的條例,新條例更加注重保護私人合法財產權利,致力于構建和諧的城市房屋拆遷關系,令人欣喜。但必須看到,房屋拆遷問題關系到中國經濟發展的模式,關系到GDP,關系到地方的財政收入,關系到多個利益相關者的切身利益。因此,條例修改的背后,涉及的是巨大的利益格局調整問題。在這種意義上,修改條例僅僅是在房屋拆遷問題的解決上邁出了第一步。依個人拙見,理順以下三重關系,才可能標本兼治解決拆遷問題。

一是中央和地方的關系。中國幅員遼闊,各地區發展很不均衡,因此中央政府與地方政府的關系是歷代政治家必須關注和思考的核心問題。

1949年新中國成立后,曾逐步推行高度集權的計劃經濟體制,權力向中央高度集中,地方政府自主權小,積極性也不夠。上世紀70年代末開始的改革,一項主要內容就是中央向地方放權,以調動地方的積極性。上世紀90年代初,為解決中央政府的財政困難,我國實行了分稅制改革。這是一個重要的分水嶺,大部分的財政收入又從地方政府轉移到了中央政府,中央政府再次通過掌控財政收入和財政分配的權力,強化了自身的地位。分稅制改革之后,地方政府承擔了較多的事權,但享有的財權與事權嚴重不匹配,如何獲得較多的財政收入成為不少地方政府的頭等大事。于是不少地方政府提出要“經營城市”。經營城市的主要形式是進行房地產開發,拆遷問題隨之浮上臺面。因此,理順中央與地方關系,實現地方政府事權與財權的匹配,是解決拆遷問題必須要考慮的前提。

二是發展和維權的關系。中國尚處在實現現代化的進程之中,實現國家的富強事關中華民族的切身利益,因此在保護私人合法財產和推動社會經濟健康有序發展之間,必須保持適度的平衡,平衡的關鍵是如何界定公共利益。

依據物權法第42條第1款的規定,為了公共利益的需要,在給予補償的前提下,政府有權依照法律強制征收私人的合法財產。但要界定什么是公共利益是非常困難的。有些符合公共利益的項目,是以商業項目的形式開發的。有些完全是商業性的行為,卻又打著公共利益的旗號。因此,要用一個普遍適用的標準界定一個項目是否是為了公共利益的需要,是不大可能的,唯一能做的是設計一個合理的程序,通過這個程序來決定什么是公共利益。這個程序應當由兩個環節組成,一個環節是公眾參與,一個環節是政治決斷。

公眾參與的形式很多,可以是論證會,也可以是聽證會,目的是推動形成共識。但無論是論證會還是聽證會都不能最終決定一個項目是或者不是為了公共利益的需要。最終決斷的權力應該授予各級人大及其常委會這樣的權力機關以及人民法院這樣的司法機關。在利益格局日益復雜化的背景下,必須發揮這兩個機構的作用。

三是城市和農村的關系。中國今天不少的社會矛盾,追究到最后都與城鄉二元結構有關。目前房屋拆遷中的一些極端事件,就是發生在城鄉結合部的集體土地上。隨著中國城鎮化進程的加速,集體土地上的房屋拆遷問題一定會更加突出。而現行的拆遷和土地管理制度,在城鄉二元結構背景下,是城市一套,農村一套;國有土地一套,集體土地一套。這種狀態的持續無助于拆遷問題的全面解決。因此,應當盡快啟動土地管理法的修改,實現城鄉居民在房屋拆遷問題上的一體對待,做到平等保護。(作者為中國人民大學法學院教授)