“三公”公布之三難

從面上看，解決“三公”公布的難處有三。

第一是“不做出頭鳥”。哪個部委敢說自己的“三公”沒有問題，敢于及時、明白、具體地向社會公布?都是你看我，我看你，你等我，我等你，反正都是“半斤八兩”，法不責眾是也。

第二個難處是這些部門多半是沒有“公共財政”的概念。“公共財政”概念的或缺，使這些部門不習慣公布自己的“三公”，認為錢已經(jīng)到了我們部門的口袋就是我們的了。現(xiàn)在，有些部門表示要清楚而具體地公布出本部門的“三公”支出情況，在技術(shù)上有難度，因為有些賬目混雜在一起難以分辨出來。這恐怕是一個客觀事實，但是在這個技術(shù)層面困難的背后實際上是官員心中缺乏“公共財政”的概念。一個典型的例子就是，北京律師李勁松在2011年5月份接連向中央國家各個部委申請公開“三公”消費開支的信息。有關部門回復他說，這些數(shù)據(jù)跟他本人沒有直接關系，因此沒有資格申請。李勁松回答說：“我是納稅人，怎么跟我沒有關系!”由此可見，這些部門壓根兒就沒有“納稅人”的概念，沒有“公共財政”的理念。

第三個難點在于缺乏一系列有效的制度。社會大眾不清楚部門的“三公”如何編制，由誰來編，“三公”的依據(jù)是什么，問責和懲戒的機制在哪里。事實可能是這樣：沒有清晰的規(guī)定，機制即便有也發(fā)揮不了作用。同理，我們不難明了，不少地方政府有錢了更傾向于花在形象工程建設上，浪費在政府辦公大樓上，而改善民生方面卻又沒有錢，其原因就在于缺乏對財政預算過程的實質(zhì)監(jiān)督，這是難以消除形象工程、政府浪費的一個重要因素。“三公”支出公布的難處就在于這些政府權(quán)力部門不服從監(jiān)管，也從不將這些實際上效果有限得很的監(jiān)管當回事，不服從監(jiān)管、不把監(jiān)管當回事的主要原因又在于沒有有效的懲罰、問責機制。

治理“三公”公示的三策

群眾期待著的“三公”是作為一項公布制度化了的“三公”，是主動公布的“三公”，是引入社會參與審計和監(jiān)督的“三公”，是數(shù)據(jù)清楚、具體、明白的“三公”。為此要從三個層面來治理“三公”，將“丑媳婦”的頭蓋掀起來，看個究竟。第一，細化“三公”支出公布的內(nèi)容、時間表、方式及說明語言，從具體技術(shù)層面上規(guī)范 “三公”。細節(jié)非常重要，細節(jié)決定成敗，首先要從細節(jié)、小處、從技術(shù)上著手、落實開始，千里之行始于技術(shù)與細節(jié)。第二，認真而有效地落實2008年所制訂的《政府信息公開條例》，建設“陽光財政”。《政府信息公開條例》既是要求政府部門公開“三公”支出的依據(jù)，同時也是規(guī)范“三公”的基礎，將“三公”的公布常規(guī)化。第三，一個具體而有效的并且責任到人的問責機制是必不可少的。公布“三公”不僅要接受審計，更要接受人大和社會的監(jiān)督，對于責任人實行問責。我們欣喜地看到，根據(jù)審計署的規(guī)劃，“十二五”期間，我國將深入推進黨政主要領導干部和企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計，并將開展對省委書記的經(jīng)濟責任審計。

但是，“三公”支出的事兒不能只止步于公開。如何解決“三公”支出公布難只是治理“三公”問題的第一步，盡管政府能夠公布“三公”支出已經(jīng)是一大進步了。說不清也道不明、不合情也不合理的“三公”，我們姑且排除其中個人的腐敗，其實其危害性是相當嚴重的，從某種意義上說要比官員個人的貪污腐敗的危害性更大，因為這是整體性或集體性的腐敗，或者說是制度性的腐敗。此外，難以見人的“三公”勢必會遭受到社會民眾的質(zhì)疑，從而影響政府在社會中的形象及其公信力。

民主財政是治理“三公”問題的唯一之道。民主財政，簡單地說來，就是政府按照民眾的意愿，通過相關的民主程序，運用民主方式來理財。“三公”支出的公開實質(zhì)上是一個民主政治建設過程，并且本身就是走向民主財政的重要一步。像浙江省溫嶺的參與式預算、上海市閔行區(qū)七寶等鎮(zhèn)所進行的公共預算體制改革試點，都是走向民主財政的積極嘗試。而政治體制改革又是通向民主財政的必不可少的環(huán)節(jié)，因為民主財政需要保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，需要建立一整套的有關預算報告、審查、質(zhì)詢、審計、評估、問責及懲處的制度，這些都需要通過政治改革建立起現(xiàn)代意義的民主政體方能得以實現(xiàn)和保證。

(作者為浙江大學公共管理學院政治學系主任、教授)

責編/徐艷紅 美編/石玉