一、公務員地區附加津貼制度面臨的難點

近幾年來，我國已經開始對公務員地區附加津貼制度進行探索，但是要出臺科學合理的公務員地區附加津貼制度還面臨著幾方面的難點問題需要解決。

第一，在制度設計層面，公務員內部公平和外部公平難以尋找到平衡點。

內部公平是指公務員隊伍內部要實現分配上的公平合理。我國正式公務員約為800萬，這些公務員分布在不同地區、不同部門，從事著不同性質的工作。目前實現內部公平的重點和難點在于合理控制不同地區公務員的收入差距。但是，在中央財政與地方財政“分灶吃飯”的大背景之下，各地能夠根據自己的地方財政狀況為公務員支付不同名目的“工資”。由于中國經濟發展水平不平衡，地方財政情況千差萬別，地方政府的公務員工資分配偏好也不同，這就直接導致了地區間公務員收入分配差距過大。

外部公平是指公務員收入要與社會外部其他職業的收入水平做到公平合理。在計劃經濟時代，我國針對人員身份進行管理，人員的“級別”成為各類人群確定工資水平的基礎，公務員收入的外部公平容易實現。但實施市場經濟后，原有的級別秩序和可比性被打破。由于企業和事業單位在市場中的情況千差萬別，人員收入水平差別很大，導致公務員收入的外部公平難以簡單實現。

對于制定公務員地區附加津貼更具有挑戰性的是，公務員收入分配中的外部公平、內部公平交織在一起，難以兼顧和平衡。如果各地為了解決當地的外部公平問題，就要將當地公務員收入水平向當地市場工資水平看齊，但這勢必帶來地區之間的不公平問題；同樣，如果為了消除地區之間的收入差距，拉平不同地區公務員收入，這又帶來公務員與當地市場工資水平的不平衡。

第二，中央層面缺乏客觀、易獲取的指標和數據來確定和控制各地公務員津補貼水平。

根據2006年工資改革方案，地區附加津貼主要反映地區經濟發展水平、物價消費水平等方面的差異，也就是說地區附加津貼的水平應該由能夠反映地區經濟發展水平、物價消費水平等指標水平來共同決定。

但是，尋找客觀的、易獲取的相應指標數據卻并非易事。常用于衡量地區經濟發展水平的GDP指標，近年來已經飽受詬病：一方面社會輿論認為地方GDP統計存在造假成分，其可信度值得懷疑；另一方面人們開始懷疑目前以GDP作為地方政績考核指標已經產生很大的問題，如果把GDP作為制定當地公務員地方津貼水平的依據，勢必強化地方政府對GDP過分重視程度。另外，最能夠衡量地區物價消費水平的指標是購買力平價指數（PPP），但是這個指標在數據來源上也有兩個問題：一是目前我國統計部門只統計CPI指數，即某地區縱向而言不同時期比較的價格水平變化數據，并沒有同一時間不同地區之間橫向比較的價格水平差距；二是房價因素在CPI指數的統計中并沒有納入，而房價因素恰恰是影響當地生活物價水平最大的因素之一。還有諸如當地社會平均工資等指標同樣面臨不能夠絕對客觀、地方政府既有操控性的缺點。

缺乏客觀、易獲取的指標和數據，就使得地區附加津貼制度的核心——津貼水平的決定因素和調控因素無法確定，因此制約了地區附加津貼制度出臺的步伐。

第三，在公務員地區附加津貼的水平決定機制上，難以找到具有說服力、科學的方式，讓公務員和社會公眾都滿意。

公務員工資是人們關注的焦點問題之一，這導致公務員的工資向來無法獨善其身。我國目前事業單位績效工資改革的“三步走戰略”還沒有完成，其中的核心難點也是事業單位績效工資水平的決定機制。因此，在這種背景下制定公務員地區附加津貼制度，其水平決定機制不僅需要科學，而且需要得到人們的普遍認同。過去有學者提出公務員工資水平應該參照社會平均工資，但是公務員認為這并不合理，因為公務員的人員素質結構較高，不能簡單與社會平均工資進行比較。也有學者提出公務員工資水平應該與國有企業員工工資水平掛鉤，但是社會民眾大多持反對態度，認為這勢必帶來公務員和國有企業員工工資水平輪番上漲的現象?？傊珓諉T津補貼水平難以找到合適的水平決定機制，水平過高就容易引發不利的社會輿論，甚至會加大事業單位績效工資改革的難度；但水平過低，則可能引起公務員的不滿，影響公共服務的水平。