由偽造委員長批示閑話領導批示權

?2006年，時任海南東方市公安局局長的李國和與另外兩名警察在處理一起槍擊案時，均以玩忽職守罪被判刑。經海南高法再審，最終證明是一起冤案。公安部報告稱，該案背后有人捏造吳邦國委員長要求為“警察槍擊無辜青年”討回公道批示，3名警察才因此被判刑。（《中國青年報》11月7日）

領導批示，是一種正常的工作程序，是領導部署工作、安排任務、表明態度的一種重要方式，并非像有的言論那樣，動不動說“批示是中國特有的”、“領導批示的本質是人治”、“領導批示違背法治精神”，因為全世界都存在領導批示。比如，標榜“法治國家”的美國，僅前總統小布什在任期內做的批示就有1000多項。在利比亞問題上，媒體更是將“奧巴馬簽署密件指示中情局幫助利反政府武裝”炒的沸沸揚揚。也就是說，領導批示本身和“法治精神”并無必然關聯，更不能將領導批示等同于人治。

但也不可否認，我國的各級領導批示中，確實存在很多值得反省的問題。很多時候，各級官員的批示，已經在處理各種問題上起到了“決定性作用”。海南一個偽造的委員長批示就導致了冤假錯案，值得我們深思。領導批示在現實中，還演生出了一些新的問題，主要是領導批示“潛規則化”，比如，僅批示一個“閱”字，就只是表示知道了；批示了“X部門負責”，就表示了關切；批示“XX同志”，那就表示必須處理；批示“擬同意”或者“酌情辦理”，就是表示要看你的態度；進而演變出批示格式不同，批示結尾的標點符號不同，批示用筆不同，批示的位置不同，都各自代表著特定含義。最嚴重的莫過于，上述新聞中的“偽造批示”，以及社會上利用批示詐騙了。

法治國家的領導批示，為何沒有出現中國這么多荒誕滑稽的問題呢？很重要的是，國外把領導的批示權也納入了“法治”的范圍。比如美國總統的批示權，就是獲得了憲法授權的。2006年7月19日，針對小布什在一些法案上既不明示“同意”或者也不明示“否決”的批示，時任參議院司法委員會主席阿倫·斯佩克特就表示，總統的這種做法削弱了國會的權利，因為國會無法對總統的批示做出反應。這種做法危害了權力分離的原則，并擬在聯邦法庭起訴布什總統。對此，白宮只得辯稱總統的這種批示無法律效力。

而我國，關于領導批示權，還沒有明確的法律法規規范，只有各級政府和黨委各自制定的相關行政規定。如中央層次，2002年國辦發文《國務院辦公廳關于做好國務院領導同志批示件管理工作的通知》，2004年發文《國務院辦公廳關于辦理國務院領導同志批示件有關事項的通知》，地方的，如《中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳關于做好市委、市政府領導同志批示件管理工作的通知》、《南寧市人民政府辦公廳關于做好自治區和市領導同志批示件管理工作的通知》等。

無論這些行政文件本身是否公布，但對領導同志批示件都有兩個共同特點，一是“按工作秘密管理”，嚴格限定閱讀范圍，二是規定了“確實需要轉載、刊登或引用批示原文的，要按有關程序報批”。至于領導在何種情況下可以作出批示，批示的內容規定，批示的格式規定、批示的合法性審查、批示的法律地位等等問題，我國都還沒有明確具體的規定，因此也就不存在對領導濫用批示權、錯用批示權的責任追究制度，更沒有了對偽造領導批示的法律責任追究依據了。這實際上，也是我國領導批示作用太大、潛規則橫行的一個重要原因。

法治國家，任何可預見的行為，都應該有明確的法律規定，任何行政行為，都應該進行法律規制，并接受監督。領導批示，不僅是可預見的行政行為，更是一種存在已久的現實行政行為，確實不應該游離在法治之外。因此，對我國來說，不應該由于領導批示導致了一些問題就全盤否決領導批示的這種做法本身，而是應該通過立法讓領導批示規范，盡可能做到透明，這樣本身也是對領導批示的一種監督。