機場建設費改名回避不了真問題

3月17日，財政部頒發了《關于印發<民航發展基金征收使用管理暫行辦法>的通知》，并于4月1日正式實施。該辦法的頒布，標志著自1992年開始運行了20年，被公眾和專家頻頻質疑的民航機場建設費制度“壽終正寢”，也表達出政府在此領域做出改革的積極決心。

對比2004年財政部曾印發的《民航基礎設施建設基金征收使用管理暫行辦法》，新的《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》（下稱《辦法》）將費用征后使用的范圍從單純的機場基礎設施擴展至民航科教、研發、減排改造等方面。相比老規定“一半交民航局，一半流入各地方”的粗糙做法，《辦法》在一定程度上能夠有效利用資金，防止專項資金的流失，阻斷腐敗滋生的土壤。

然而，《辦法》也許并不是人們想象中一副“包治百病”的良方，還存在著諸多不足。

首先，《辦法》自身的性質決定了它不能形成一套成熟航空發展基金的征收和運作系統。該《辦法》只是對于民航發展基金的總體性架構，并沒有配套規章、制度協調互動運行，這就容易造成該文件沒有實施標準從而被架空，不能實施的隱患；《辦法》第34條規定民航局“可以”制定具體的征收管理細則，而目前的狀況是除了《辦法》之外，一切和征收、管理、支配和監察有關的配套規則處于“真空狀態”，這些實施細則涉及何領域、是否出臺、何時出臺在《辦法》中均未載明、規定。

其次，《辦法》對于費用的征收標準的設定上，并沒有建立在科學的市場分析和預測的基礎上，沒有從實際民航客運量變化、基礎建設硬性投資需要及其增長速度、節能減排等科研項目花費這些歷史數據分析上出發計算，而是僅僅簡單地延續了對于“國內航線50元，國際航線90元，支線免征”的舊有征費設計標準。這就容易造成發展基金的實量、乘客經濟承受范圍、民航產業發展進程速度和需量之間失調和矛盾，可能引發基金利用等一系列問題，造成資金的浪費。

最后，該《辦法》在其立法程序上也存在著或多或少的瑕疵，不得不面臨著法律效力上的“尷尬”處境。其一，縱觀我國《民用航空法》以及其他國家法律、行政法規，并沒有一處提到“民航發展基金”，上位法的缺失使得該項“基金”成了無源之水，無根之木。其二，“基金”的性質尚沒有一個明確的定義，是屬于稅收還是屬于行政事業性收費還缺乏官方明確的說法。根據《立法法》和《憲法》的有關規定，征費和稅收種類的設置由法律、行政法規調整，財政部是否有權設立新的稅收、征費種類是值得質疑的。

從剛頒布的《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》中，我們誠然看到了政府有關部門的努力和所作出的改進、調整。其實公眾關心的不是它叫什么，它的名頭是什么（機場建設費還是民航發展基金），重要的是能否做到合理征收、分配，善于運用，使其成為支持我國航空業發展的一份力量，讓公眾真正得到實惠；公開實施流程、賬目及資金投入成果，把基金的征收、管理、分配和審計放置在社會公眾的“透明視野”監督之下，讓老百姓了解民航發展基金、真正愿意繳納基金，這才是衡量這項制度設立和運行的根本基礎。

（作者系中國政法大學航空與空間法研究中心研究員、中國航空法律服務中心首席專家）