公路亂罰款何以治本

亂設(shè)卡、亂收費(fèi)、亂罰款，被稱為“公路三亂”。翻閱近來媒體的相關(guān)報道，收費(fèi)關(guān)卡林立，收費(fèi)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的合法性屢遭質(zhì)疑，多頭處罰、違法處罰甚至設(shè)置處罰“月票”，以及產(chǎn)生靠代辦罰款牟利的地下產(chǎn)業(yè)等等，觸目驚心之至。

相比起公路的設(shè)卡收費(fèi)，公路罰款的不合法與不合理性更容易一目了然。亂罰款的最直接原因是政出多門。目前有處罰權(quán)的部門主要是公安、交通兩家，其中交通部門又分公路管理（路政）和運(yùn)輸管理（運(yùn)管）兩類機(jī)構(gòu)；在有的地方，城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)對道路運(yùn)輸違法也有處罰權(quán)。雖然《行政處罰法》規(guī)定對一個違法行為只能罰一次款，但實踐中變換名目分頭罰款的現(xiàn)象仍非常普遍。

亂罰款的深層根源是利益驅(qū)動。罰款與業(yè)績之間暗地里的“掛鉤”，甚至罰款以其他方式變相地按比例返還、造成地方財政和執(zhí)法機(jī)關(guān)“雙贏”，是千奇百怪的違法處罰的直接動因；法律、法規(guī)制定中的部門牽頭起草，則為相關(guān)處罰規(guī)定“政出多頭”提供了便利。公路運(yùn)輸行業(yè)對時間和效率的要求，以及被處罰對象的流動性，使得司機(jī)和運(yùn)輸公司更容易屈服于違法處罰（例如不要收據(jù)以換回較低數(shù)額的處罰，通過“托兒”的幫忙迅速取回被扣車輛等），反過來又助長了亂罰款的變本加厲，“釣魚執(zhí)法”甚至“養(yǎng)魚執(zhí)法”也就不足為奇了。

400多年前，無照行醫(yī)的英國人波漢姆打贏了一場官司：醫(yī)師協(xié)會對他做出的罰款決定被法院撤銷，理由是醫(yī)師協(xié)會與該項處罰有利害關(guān)系——當(dāng)時的法律規(guī)定，罰款的一半歸醫(yī)師協(xié)會所有。主審該案的柯克大法官認(rèn)為這條法律違反了至高無上的憲法原則——“自然公正原則”。按照這個古老的原則，任何人不得做自己案件的裁判者。醫(yī)師協(xié)會將罰款留成，就是做了自己案件的裁判者。

如果說超載行為危害交通安全應(yīng)當(dāng)處罰，那么利益驅(qū)動下的濫用處罰權(quán)就是變相鼓勵或者迫使超載發(fā)生。當(dāng)收費(fèi)和處罰成為執(zhí)法機(jī)關(guān)乃至地方財政的“財源”時，對超載的治理就走向了制度設(shè)置初衷的對立面：亂罰款不僅不會維護(hù)交通安全，反而是在變相危害交通安全，并且大大增加了運(yùn)輸成本，擾亂了市場經(jīng)濟(jì)秩序。這時候，相關(guān)規(guī)定的合法性就需要重新審定，重疊的處罰就應(yīng)當(dāng)立即清理。特別是，罰款與政府之間的利益關(guān)系，急需通過公開、透明和足夠詳盡合理的財務(wù)報告而置于公眾的監(jiān)督之下。只有這樣才有可能從源頭上遏制處罰機(jī)關(guān)的利益沖動，規(guī)范公路管理行為。

劉文靜（暨南大學(xué)法學(xué)院教授）