激活財政存量 加快推進政府轉軌

7月3日召開的國務院常務會議，對政府財政資金的運用提出了一個新的目標：當前要研究激活財政存量資金，提高資金使用效益，把積極財政政策發揮好、運用好，政府要帶頭過“緊日子”。

國務院提出這個目標的直接動因，是針對審計署最近在向全國人大常委會會議的報告中提出的問題作出的部署。今年審計署的報告同歷年一樣，披露出政府部門在財政資金使用上還存在較大問題，一些部門的預算執行仍不到位，預算的約束力也有待加強。如此次審計涉及的部門預算有16%未執行，形成結轉資金356.34億元。一些單位還存在違規多申領財政資金、套取或挪用財政資金用于發放津補貼、修建辦公樓等違法違規行為。針對這種情況，國務院常務會議部署了整改工作，要求政府部門及時糾正各類違法違規行為，針對一些方面存在的預算執行不到位、資金層層積淀等情況，以整改為契機，把擠占挪用的錢歸位，把“跑冒滴漏”的錢堵住。激活財政資金存量，提高資金使用效益，正是在這個背景下提出來的。

但是，國務院提出的這個目標，其作用又不僅僅體現在對審計署揭出問題的整改之上，而是回答了政府應該怎樣運用財政資金這個重大問題。從去年以來，隨著經濟增速的減緩，政府的財稅收入也改變了前幾年一路高增長的格局，增速出現了一定幅度的下降，而在房地產市場持續調控的壓力之下，盡管一些特大城市繼續創造出了新的“地王”，但就更多的地方政府來說，原來的“土地財政”已經難以為繼，政府財政資金已經趨于緊張，特別是在前幾年保增長中出現的地方政府債，大多已到了償還期，使地方政府倍感壓力。因此，最近一段時間，一些地方政府又出現了通過投資來拉動經濟增長的沖動。而地方政府之所以會產生這種沖動，主要還是在于通過這種已經嫻熟的投資拉動模式，可以讓財政資金來源再度得到拓寬。

但是，用投資來拉動經濟增長的模式已經被實踐證明為不可持續，經濟結構轉型不能再往后推。因此，從今年開始，中央政府已經對用擴大投資來刺激經濟的政策運用表現得很謹慎，即使是在前一時期銀行間市場出現“錢荒”的時候，央行也沒有對現在趨于緊縮的貨幣政策進行調整，而是要求金融機構“盤活資金存量”。同樣的道理，面對一些地方政府資金緊張的局面，國務院提出了激活財政資金存量的要求，這是具有前瞻性眼光的，它不僅可以通過挖掘財政資金潛力來解決政府部門資金緊缺的“燃眉之急”，而且對于政府職能轉軌，也能夠起到積極的推進作用。

一些地方政府之所以會出現財政資金告緊的困難，除了在財政資金運用上缺少科學、規范的預算以外，更重要的是政府包攬了過多的社會經濟事務，為此投入了過多的精力和財力。長期存在的以GDP為政績考核的“潛規則”使政府逐漸形成了對社會經濟的絕對控制權，在這個過程中，政府也開始出現了“經濟人”的色彩，凡事都以經濟利益來衡量，使政府應當承擔的為民生服務的功能受到了一定程度的削弱。但是，隨著經濟轉型的推進，政府也需要進行職能轉變，也就是說，政府必須洗去其“經濟人”的色彩，成為民生利益的“托底者”。為此,此次國務院常務會議明確指出,要集中有限的資金用于穩增長、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環節,加大對棚戶區改造、節能環保、公共服務業、城市基礎設施和促進消費等方面的投入,不斷釋放內需潛力,促進經濟轉型升級,滿足群眾迫切需要,提高資金使用效益。同時要堅決把扶貧、社保資金等群眾的“保命錢”看住。

激活財政資金存量，是中央政府面對經濟轉型后出現的暫時困難提出的新要求，它實際上也提醒地方政府，不能再對以往那種依靠貨幣投放來實現保增長的模式抱有依戀。穩增長不能靠貨幣投放，也不能靠大規模、不間斷的資金投入來拉動經濟，而是要靠制度變革來達成這個目標。財政資金的緊張倒逼政府必須過“緊日子”，進一步壓縮一般性支出和“三公消費”，而政府職能也能在這種壓力之下向著民眾所期望的方向逐步轉軌。

周俊生（上海　學者）