獨立仲裁能解航班延誤補償僵局?

日前，中國民用航空局在官方網站公布《航班正常管理規定》（征求意見稿）。意見稿明確提出，航空公司應制定并對社會公布航班延誤經濟補償方案，方案中應明確是否對航班延誤進行補償，補償的范圍、條件、標準等內容。但該征求意見稿同時指出，由于天氣、突發事件、空中交通管制、安檢以及旅客等非航空公司原因，造成航班在始發地延誤或取消，航空公司應協助旅客安排餐食和住宿，費用由旅客自理。這一表述也引發公眾廣泛關注。

事實上，今次的征求意見稿，并非民航管理部門首次針對航班延誤的補償問題給出官方意見。早在2004年，由民航總局出臺的《航班延誤經濟補償指導意見》就已經對航班延誤的認定、補償原則、補償方式等做出原則性的規定。但從2004年至今，國內航班延誤糾紛的高發勢頭不僅未得到有效遏制，甚至還出現了航班延誤糾紛屢屢升級為違法事件、暴力沖突的危險傾向。

究其原因，一方面在于2004年版的指導意見主要是針對經濟補償的專門文件，而未對航班延誤情況發生后，航空公司在保障旅客知情權及行程變更選擇權方面的職責做出相應規范。由此出現的結果便是，某些航空公司為了逃避經濟補償責任或者貪圖省事，不時以欺瞞方式在旅客登機完畢后，讓旅客繼續在封閉悶熱的機艙中候機，或是對旅客有關航班確切信息的詢問置之不理。甚至到實在無法隱瞞時，由無視旅客訴求，直接拋出低標準的經濟補償方案敷衍了事。

如此操作模式，看似遵循指導意見，但幾乎不可避免地引發旅客不滿持續升級，由此造成各類沖擊航空公司柜臺，乃至沖撞安保人員、違規進入機場禁區的事件，也幾乎成了“標準流程”。

另一方面，由于2004年版的指導意見偏重于原則性，看似規定全面，但到具體落實上，卻極易出現航空公司根據自身理解而“荒腔走板”乃至“南轅北轍”的情況。尤其是對于航班延誤時間、適用補償標準等關鍵細節的確定，幾乎完全沒有獨立的仲裁程序，而是由航空公司和旅客自行博弈而定。這樣一來，有關航班延誤的補償博弈便屢屢陷入雙輸的“囚徒困境”，出現旅客鬧事才能拿到補償、鬧得越大補償越多的尷尬局面，也進一步助長了航班延誤補償糾紛升級為違法事件的概率。

審視最新的《航班正常管理規定》（征求意見稿），其令人欣慰之處在于對航班延誤期間旅客知情權的保障作了明確規定。在意見稿中明確指出，機組應每30分鐘向旅客告知一次航班動態信息，包括延誤原因、預計延誤時間等。機坪延誤超過2小時（含），機組應為客艙內旅客提供飲用水和食品。由此算是抓住了避免旅客情緒激化的關鍵所在。

但令人遺憾的是，最新的征求意見稿仍舊未對航班延誤責任的認定及經濟補償的仲裁，做出更為細化的規定。尤其是在提出因天氣原因而導致延誤時，需要由乘客自理食宿費用的規定后，如何避免航空公司利用信息不對稱優勢，“合法”規避經濟補償責任，則顯然是一個極其現實的問題。

參考海外經驗，一種較為現實的處理方法，則是明確航班延誤原因的舉證責任劃分機制，令相對處于信息強勢的航空公司承擔更大的舉證責任，同時設立獨立第三方的仲裁機構對航班延誤補償糾紛進行調處仲裁，將機制外的“違法抗爭”規制為機制內的“司法博弈”，以從根本上破解航班延誤補償糾紛的囚徒困境。