治理小金庫一要“收權(quán)”二要“放權(quán)”

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部和審計(jì)署日前聯(lián)合發(fā)出通知，決定在全國范圍內(nèi)開展小金庫專項(xiàng)治理工作。這是中央政府相關(guān)職能部門為進(jìn)一步貫徹執(zhí)行中央“八項(xiàng)規(guī)定”，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律而展開的一次重要的工作部署。

小金庫是一個(gè)富有中國特色的“會(huì)計(jì)概念”，它主要指違反法律法規(guī)和其他相關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各種資金及其形成的資產(chǎn)。小金庫的產(chǎn)生，其根源在于財(cái)務(wù)制度存在很多漏洞，為一些單位私設(shè)小金庫提供了方便條件。小金庫的資金來源可以說是包羅萬象，歸納起來，有財(cái)政撥款、政府性基金收入、專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、資產(chǎn)處置收入、資產(chǎn)出租收入、經(jīng)營收入、社會(huì)捐贈(zèng)收入、附屬單位上繳收入等等。雖然小金庫的名目林林總總，但它的生成路徑基本上有兩條：一是財(cái)務(wù)紀(jì)律松垮，特別是對于一些政府部門來說，其財(cái)政資金的預(yù)決算過于粗糙，水分過多，使一些單位可以很方便地巧立名目將財(cái)政資金轉(zhuǎn)移到小金庫中；對于國有企業(yè)來說，政府在賦予其經(jīng)營自主權(quán)的同時(shí)也將財(cái)務(wù)上的自主權(quán)交了出去，特別是對其上繳利潤要求過低，使小金庫越來越膨脹。二是政府擁有了對社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)干預(yù)過多的權(quán)力，利用其行政審批權(quán)和處罰權(quán)創(chuàng)設(shè)收費(fèi)和罰款項(xiàng)目，由于財(cái)務(wù)制度的不嚴(yán)，在某些行業(yè)政府甚至默許相關(guān)部門將收費(fèi)和罰款資金留作自用，使一些單位私設(shè)小金庫有恃無恐。

因此，治理小金庫，需要從源頭上堵住小金庫的形成渠道。如果不作制度上的變革，專項(xiàng)治理行動(dòng)風(fēng)頭一過，小金庫難免死灰復(fù)燃。而要讓治理小金庫收到實(shí)效，可以考慮從小金庫的生成路徑入手，采取“收權(quán)”與“放權(quán)”雙管齊下的措施。

所謂“收權(quán)”，指的是對政府部門和國有企業(yè)的資金運(yùn)用必須嚴(yán)格管理，建立必要的權(quán)力約束制度。對政府部門來說，其財(cái)政資金預(yù)決算必須明細(xì)化，對于一些“三公”經(jīng)費(fèi)明顯過高的部門，需要追查其資金來源，對于政府部門必要的收費(fèi)和罰款收入，必須規(guī)定一律上交國庫，不允許部門以任何理由截留。對國有企業(yè)來說，政府作為國有資本的管理者，對國企財(cái)務(wù)要切實(shí)履行監(jiān)督責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)該大幅度提高國有企業(yè)的利潤上繳比例，不能將過多的利潤留在企業(yè)中。當(dāng)然，這可能會(huì)影響到國企作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的運(yùn)作效率，但其中的關(guān)鍵還是在于國企在經(jīng)濟(jì)格局中應(yīng)該擔(dān)任什么樣的角色，隨著民營資本的市場準(zhǔn)入空間逐漸放大，國企應(yīng)該更多地布局于非市場化定價(jià)行業(yè)。

所謂“放權(quán)”，主要是指政府部門必須通過簡政放權(quán)來減少從市場攫取利益的機(jī)會(huì)。政府擁有過多的對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)權(quán)，不僅窒息了市場活力，而且為政府部門搭建起了尋租空間，也使小金庫有了源源不斷的增量。從去年以來，國務(wù)院分多次取消和下放了數(shù)百項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，對于相關(guān)政府部門來說，每一項(xiàng)審批權(quán)的失去，其實(shí)就意味著小金庫“錢袋子”的萎縮。政府部門的資金來源應(yīng)該完全依靠財(cái)政撥款，一旦可以利用收費(fèi)、罰款來增收，就必然會(huì)產(chǎn)生自我利益，從而使其行使的社會(huì)管理工作出現(xiàn)不應(yīng)該有的傾側(cè)乃至扭曲。因此，對于小金庫的治理，還需要與正在推進(jìn)之中的簡政放權(quán)結(jié)合起來，讓政府部門失去為小金庫增加財(cái)源的基本條件。

周俊生（上海學(xué)者）