以“預(yù)算法治”推動現(xiàn)代治理

【預(yù)算法治化，是全面落實依法治國的突破口，也是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的主陣地】

8月25日，備受關(guān)注的預(yù)算法修正案草案四審稿提請十二屆全國人大常委會第十次會議審議。現(xiàn)行法律共計79條，草案四審稿增加至101條，并在全口徑預(yù)算、預(yù)算公開、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算審查制度、地方債等方面有諸多亮點。這部法律的修訂，對于構(gòu)建法治政府、推動治理現(xiàn)代化，有著極為重要的意義。

作為安排國家財政收支的法律，預(yù)算法常常被稱為“亞憲法”“經(jīng)濟(jì)憲法”。此次預(yù)算法的修訂引發(fā)社會高度關(guān)注，究其原因，作為經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國家年度財政收支計劃，預(yù)算關(guān)系到幾乎每一個社會成員的切身利益，體現(xiàn)著公民與國家最基本的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。預(yù)算法修訂涉及的預(yù)算編制、預(yù)算監(jiān)督、財政管理體制等多個領(lǐng)域的改革，已經(jīng)不是一個單純的法律條文修改的問題，而是關(guān)系到政府權(quán)力運行與政府自身改革、中央和地方財權(quán)與支出責(zé)任匹配等深層次的重大課題。

自2003年被列入第十屆全國人大常委會立法規(guī)劃以來，加快對預(yù)算法的修訂呼聲日益強(qiáng)烈，主要集中在以下環(huán)節(jié)：

預(yù)算的完整和統(tǒng)一性。現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定“預(yù)算外資金管理辦法由國務(wù)院另行規(guī)定”，默認(rèn)了預(yù)算外資金存在的合法性。“小金庫”久治不愈，不僅弱化了預(yù)算與預(yù)算法的權(quán)威性和法律約束力，還提供了腐敗的溫床。而全口徑預(yù)算的呼聲正是對此的改革回應(yīng)。

預(yù)算支出的監(jiān)督機(jī)制。預(yù)算包含了收支兩個層面，對收入的限制，更多地表現(xiàn)在“稅收法定”的踐行；而對支出的限制既包括事前的審批，也包括事后的監(jiān)督。無論是人大的審批還是監(jiān)督，在實施中都存在著制度保障的疏漏。而預(yù)算公開、預(yù)算監(jiān)督與法律責(zé)任的不明確一直是預(yù)算實施中的弊端。

預(yù)算過程中的公民權(quán)利。預(yù)算的透明性與公開性問題要高度重視。公民對預(yù)算的參與，既包括對決策的參與，也包括監(jiān)督環(huán)節(jié)的參與。2006年湖南農(nóng)民蔣石林起訴財政局，要求法院認(rèn)定財政局超出年度財政預(yù)算購買轎車的行為違法，并將違法購置的轎車收歸國庫。此案雖裁定駁回，但合法行使權(quán)利的行為及其展現(xiàn)出的精神仍具有里程碑意義。

黨的十八屆三中全會決定指出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。在全面深化改革的今天，財政既體現(xiàn)著納稅人與國家的關(guān)系，也體現(xiàn)著立法與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，同時還涉及中央與地方的關(guān)系。財政的基石——預(yù)算，不僅關(guān)系著政府和老百姓的錢袋子，也關(guān)系著公民民主權(quán)利的實現(xiàn)，關(guān)系著公共財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)。可以說，現(xiàn)代預(yù)算制度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度組成。

在這樣的背景下，預(yù)算法的修訂有著重大的使命與責(zé)任。在納稅人與國家的關(guān)系上，必須將政府的一切收支納入公開、透明、可監(jiān)督的預(yù)算體系中，強(qiáng)化公共財政，“讓權(quán)力在陽光下運行”。在立法與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系上，必須強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)對預(yù)算的批準(zhǔn)、制衡、審議、監(jiān)督和問責(zé)的權(quán)力。在中央與地方的關(guān)系上，則需厘清權(quán)責(zé)關(guān)系，推進(jìn)政府間財政關(guān)系的法治化，夯實國家治理良性運作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

“錢袋子權(quán)力是一切權(quán)力中最重要的權(quán)力”。預(yù)算法治化，是全面落實依法治國的突破口，也是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的主陣地。而對“錢袋子”的叩問與關(guān)注，也必將推動人們進(jìn)一步培養(yǎng)法治意識、樹立法治信仰。