人大主導才能做到“立法為民”

【人大主導是對傳統立法模式的一個重大調整,必然對人大傳統的工作思路、工作模式帶來新挑戰】

昨天,立法法修正案草案提請十二屆全國人大三次會議審議。本次修改,從完善立法體制、加強備案審查等多個方面,對現行規定進行了完善,可謂亮點紛呈。特別值得一提的是,修正案草案在總結我國30多年來立法工作經驗的基礎上,進一步明確了人大主導的立法體制,意義重大。

多年以來,我國立法工作的一個突出問題,就是存在一定程度的“行政主導”和“部門本位主義”。立法的主導權,往往在政府和相關部門,這雖然對填補法律空白、提高立法效率有一定意義,但也產生了不少問題。

不少政府部門之所以熱衷立法,經常是希望通過立法擴張行政權力,強化管理手段,減少責任擔當。有些法律草案起草時,我們經常看到的情形是:在利益面前,部門你爭我搶；在沒有好處時,則互相推諉——甚至還出現過因部門利益難以協調導致法律遲遲難產的案例。

立法法修正案草案從加強人大在制定立法規劃、年度立法計劃的主導作用,加強和改進法律草案起草機制,充分發揮人大代表作用等方面,將人大主導立法這一原則落實在具體條文中,使人大和人大常委會對立法能更好地發揮主導和組織協調作用,這不僅可以減少“部門私貨”被塞進法律的可能,而且可以由“等米下鍋”轉變為主動地“點菜上桌”,主動地去觸及涉及復雜利益關系的、政府部門不愿碰的立法“深水區”,從而真正實現“立法為民”。

當然,人大主導是對我國傳統立法模式的一個重大調整,這必然對人大傳統的工作思路、工作模式都帶來新的挑戰。全國人大和有立法權的地方人大,應當積極轉變角色,調整工作思路,完善工作程序,以適應新的要求和挑戰。

首先,要增強立法信息獲取能力。人大主導立法的一個最大障礙,就是對實務工作的了解不如實務部門,信息的缺乏和不對稱,容易使人大在主導立法過程中被業務主管牽著鼻子走。人大要想真正“主導”立法,就必須增強信息的獲取、分析和判斷能力。這實際上要求人大必須改變工作模式,對于主導的立法涉及的實務,一定要提前親力親為,深入了解,只有掌握的信息超過實務部門工作人員,才可能有能力主導立法,對于如何進行制度設計,才能作出科學的分析判斷。

其次,要完善工作程序。以立法聽證為例。目前,多數有立法權的地方人大都曾召開過立法聽證會。但聽證會的效果卻大相徑庭,有的聽證會效果較好,有的聽證會卻無人問津,導致聽證對于提高人大立法質量作用有限。如果人大要想真正主導立法,就必須對立法聽證制度進行變革,將聽證變成信息收集、判斷的重要平臺,聽證會不僅要“聽”,而且要“證”,要讓不同利益方進行辯論,并且提供足夠的證據資料,而且這種聽證還要在審議環節中安排。只有這樣,才能讓具有投票權的人大代表和人大常委會委員作出科學的判斷,從而增強立法的科學性。

還有一點需要說明的是,人們希望人大主導立法,主要是因為人大地位中立,與主管部門相比,沒有自身利益,比較超脫。但人大主導立法也必然面臨各種矛盾,因此必須敢于直面利益紛爭,以科學、公正、務實的態度果斷做出決策。如果不敢直面矛盾,不敢得罪“強勢部門”,人大主導立法的價值就會大大降低。