立法的本意在約束權(quán)力“任性”

這兩天,各代表團正在對立法法修正案草案進行審議。在審議過程中,不少現(xiàn)行法律法規(guī)的內(nèi)在問題也頻頻遭到“吐槽”。有代表提出,一些法律法規(guī)的部門利益色彩太濃；也有的代表提出,一些法規(guī)和規(guī)章“是政府的行政意見的法律包裝”,立法反而成了“立權(quán)”,支撐了政府部門的某項工作和政績。

代表們的批評是有所指的。在我們推進法治的過程中,立法確實受到了越來越多部門的關(guān)注,每次全國人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)草擬立法規(guī)劃時,收到的有關(guān)部門提出的立法要求,大都可達上百件。其中大多數(shù)立法建議是合理的,初衷是為了強化公民權(quán)利保護、解決某些領(lǐng)域的突出問題。但也有一些立法建議,其初衷仍包含濃厚的部門色彩——希望通過立法固化權(quán)力、甚至爭奪權(quán)力的情況并不罕見。還有個別單位,在中央反復要求減少行政審批的情況下,還希望通過立法增設(shè)行政許可,而這些許可的必要性卻受到諸多質(zhì)疑。

最近幾年,還有一些新現(xiàn)象出現(xiàn)。比如,隨著“法無禁止即自由”法治理念的普及,一些部門傳統(tǒng)的不符合法治要求的管理方式受到了質(zhì)疑。多數(shù)部門都通過轉(zhuǎn)變管理方式,比如加強行政指導等實現(xiàn)了管理目標,但也確有個別單位,開始打起“立法”的主意,希望通過立法為原本沒有法律依據(jù)的管理方式找到依據(jù)。除了希望通過立法來“立權(quán)”,也有部門希望通過立法來“推責”,將一些自己不愿意管的事務(wù),以立法的形式,推卸給其他單位或者下級政府,從而減少自己應(yīng)當承擔的責任。

不管是“立權(quán)”,還是“推責”,都是權(quán)力希望通過立法獲取“任性”資本的表現(xiàn)。我們已經(jīng)提出了全面推進依法治國、建設(shè)法治國家的目標,法治共識已成為中國社會最基本、最基礎(chǔ)的共識。我們都認識到,只有以法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定,才能凝聚共識、排除干擾,才能使改革發(fā)展穩(wěn)定并行不悖、全面推進。法治的精髓,在于權(quán)力受到約束,在于權(quán)力不能“任性”,而約束權(quán)力和讓權(quán)力不再“任性”的,正是以民意為基礎(chǔ)的法律。如果立法成了“立權(quán)”,法治就無從談起。

要讓立法不至于變成“立權(quán)”,首要的是應(yīng)當改變傳統(tǒng)的立法模式。長期以來,我們的立法多由政府部門起草,政府部門越強勢,越容易通過立法固化自己的利益,也越容易阻止其他部門起草削減自己部門權(quán)力的法律草案。立法法修正案草案正是要為改變這種現(xiàn)象提供法律支撐,使立法難以變成“立權(quán)”。

要讓立法不至于變成“立權(quán)”,充分的公眾參與也必不可少。有效的公眾參與,不僅可以為法律起草和審議提供更多的智慧,可以有效地守護公民權(quán)利,更可以有效地監(jiān)督立法過程,讓部門“私貨”曝光在陽光下,進而難以寫進法律中。可以說,科學的公民參與立法制度,是一道阻止立法“蛻變”成“立權(quán)”的“防火墻”。