清理“有權任性”的紅頭文件,關口還須前移

【需要建立更完善、更常態化的審查機制,當紅頭文件尚未出臺之時,就應對其進行“合法性審查”,避免出現與法律法規相沖突的條款】

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》日前公布,該司法解釋包含立案登記制、起訴期限等十大方面的內容,其中法院可以直接認定“紅頭文件”是否合法尤為引人關注。按照規定,規范性文件不合法的,人民法院不作為認定行政行為合法的依據,并在裁判理由中予以闡明。人民法院應當向規范性文件的制定機關提出處理建議,并可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。

政府紅頭文件(規范性文件)的層級本來是很低的,它低于法律法規,也低于政府規章。但在現實中,紅頭文件不僅成為一些地方政府的行動指南,而且往往凌駕于法律法規之上,有些政府部門及官員甚至只認紅頭文件不認法。正如《人民日報》4月2日一篇報道所指出的:紅頭文件屢屢違法,導致“上面有規定”成為一些行政機關惡意違法屢試不爽的借口。

隨手就能舉出很多例子。譬如,有的地方政府下發紅頭文件,強制或變相強制公務員捐款,并依照級別規定捐款標準。這樣的紅頭文件,其違法性一目了然,堂堂地方政府不會不知道捐款應該自愿,違法的紅頭文件之所以出臺,不過是“權力任性”使然。

更大的問題是一些部門只認紅頭文件不認法,甚至拿紅頭文件對抗法律法規。譬如,有律師向東部某省衛計委申請公開社會撫養費,該省衛計委以“上面有規定”為由予以拒絕——原國家人口和計生委曾在一份紅頭文件中規定,社會撫養費收支情況等事項“應作為內部事項管理,不得擅自公布和擴散”。但是,依照國務院制定的行政法規《政府信息公開條例》,政府信息以公開為原則、不公開為例外,涉及公民、法人或者其他組織切身利益的信息應當主動公開。顯然,當紅頭文件與法律法規相沖突時,應當首先遵守法律法規,只認紅頭文件,同樣是“權力任性”的表現。

先有任性的權力,然后有任性的紅頭文件,而任性的紅頭文件又為違法行政提供了借口。違法的紅頭文件架空了法律法規,已經成為依法治國、建設法治政府的一大阻礙。落實依法治國,需要政府帶頭守法；建設法治政府,需要拿違法的紅頭文件開刀。

在這個意義上,最高法頒布司法解釋明確法院可以直接認為紅頭文件是否合法,具有很強的現實針對性和積極意義。實際上,正因為違法的紅頭文件大行其道,致使公民權利經常遭受損害,才會有那么多“民告官”案件。而在這些行政訴訟中,有的行政機關動輒拿紅頭文件做擋箭牌,為其違法行政和侵權行為尋找依據。因此,要讓“民告官”案件得到公正審理和判決,必須賦予人民法院審查紅頭文件是否合法的權力,排除違法紅頭文件的干擾。同時向有關部門提出建議,督促其清理違法的紅頭文件。毫無疑問,此舉將有利于遏制違法紅頭文件泛濫,倒逼政府依法行政。

當然,要讓紅頭文件不再任性,僅靠法院審查是遠遠不夠的。因為,法院只能審查“民告官”案件中涉及的紅頭文件,而法院提出的建議也僅僅是建議,沒有強制性。這就是說,有些紅頭文件即使被認定為違法,依然可以大行其道。因此,杜絕紅頭文件違法亂象,還需要建立更完善、更常態化的審查機制、強制性的清理退出機制。并且,在紅頭文件尚未出臺之時,就應對其進行“合法性審查”,避免出現與法律法規相沖突的條款。說到底,讓紅頭文件不再任性,關鍵是要約束權力,讓權力不再任性。