控煙要打破體制性障礙

據報道，號稱“史上最嚴”的北京市控煙條例即將開始實施，這一條例對公共場所吸煙處分、餐飲和娛樂等經營性場所的控煙責任、煙草廣告的管制等都做了詳細的規定，不免讓人對破解控煙難局充滿期待。

從控煙的綜合性因素來看，這一條例主要針對的只是控煙的下游環節，即吸煙場所和人群，而沒有觸及煙草生產、控煙立法、控煙機制等更為根本性的環節。我們加入國際煙草控制框架條約已九年，其最突出“成就”大概就是“榮獲”這一國際控煙組織頒發的“臟煙灰缸”大獎了，控煙失敗是令人尷尬而又無奈的現實。

究其原因，主要還是體制性問題。如煙草生產管理和控制部門都在工信部，控煙政策服務于產煙和售煙政策；政府實行煙草專賣，煙草業沒有實現市場化，巨額利潤使各地政府對煙草行業極為倚重，煙草業也因此在政府保護傘下風光無限，這樣，控煙反倒成為漁煙民之利的合法理由，前些年的“調稅控煙”就是一例。其結果，就是售煙優先，控煙其次；售煙理直氣壯，控煙羞羞答答。體制性障礙不破，單純依靠行政處罰是走不遠的。從環保禁令到交規，各類“史上最嚴”都免不了無疾而終的命運。

這就說到條例執行難的問題了。控煙條例是由愛衛會和疾病防控中心頒發的，由市衛生計生行政部門主管，執行的第一個難題就是執法力量問題。衛生計生部門編制有限，雖然具有相應行政管理權限，但缺少專門的執法管理人員，而若嚴格落實條例，必然需要大量工作人員。如果沒有編制性機構，臨時抽調工作，那么，控煙措施就無法常規化和常態化。其次是執法權威性的問題。吸煙畢竟不是犯法，條例規定無非是罰款，它既可能使民眾誤解政府以罰代管的合法性，若非“抓現行”也不容易找證據，結果可能會使管理方與民眾產生糾紛；第三是社會參與難的問題。條例鼓勵民眾舉報，但在重人情缺乏公共意識的社會環境下，加之民眾對吸煙容忍度高的現實條件下，很難期望公眾成為“最嚴”條例的參與者。因此，如何避免條例成為一紙空文也是個問題。

總之，控煙是一個涉及社會政治管理機制、經濟發展水平、社會文化心理等多方面因素合力的難題，控煙失敗也是“世上最難”控煙局面的佐證，由此看，控煙也必然是一個艱巨而漫長的過程。因此，不管怎樣，我們需要有實際的舉措來推進這一工作。從這個意義上說，北京市的控煙條例自然也有其價值。至少，它可以起到一次控煙宣傳的效果。