“開不出罰單”的法條需重新評估

今年10月1日起開始實施的《廣州市公園條例》明確規定,公園歌舞噪音超過限值,將會面臨最高1000元的處罰。然而,《條例》實施半個月以來,廣場大媽歌照唱、舞照跳,公園內噪音超標的情況仍然存在,公園工作人員最多只是勸導了事,全市公園未開出過一張罰單。(10月15日《廣州日報》)

開不出罰單的真正原因,不是“大媽不好惹”,而是《條例》雖然賦予了公園管理方的執法主體職能,且規定要在公園內限噪治噪并制定了明確的罰則,但究竟音量高到多少才算是應該受到限制的噪音,該《條例》并沒有說明,廣州市林業和園林局也沒有下達明確指示。由此,不免讓各公園無所適從,只能以勸導了事。難怪有一些人說,相關罰則很像是一個“稻草人”。

檢索過往的媒體報道不難發現,多年開不出一張罰單的地方立法,并不在少數。譬如,某地控煙14年無一張罰單；某地泉池禁游泳,9年未開出一張罰單……而在國家層面的相關法規中,也不乏同樣的情形。譬如《旅游法》落地近一年后,某地未開出一張罰單；道交法規定,行人、乘車人、非機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規關于道路通行規定,處警告或五元以上五十元以下罰款,而在現實中,相關處罰可謂掛一漏萬。

在法治社會中,法條“睡覺”顯然是不正常的。梳理起來,除了執法不嚴的因素之外,立法層面本身存在三類問題:一者,法規文本或者相關配套不完善。《廣州市公園條例》被架空,既因為法規文本本身有缺憾,也與相關配套不完善有關,歸根結底是沒有明確公園的環境噪聲限值和解決執法權正確歸屬的問題。而《旅游法》出臺之初難開罰單,也是因為配套法規和實施細則出臺不及時,導致專業性問題缺乏權威性解讀。

二者,法規所賦權的執法主體缺乏正當性。譬如,此前各地出臺的公共場所禁煙規定,多是衛生部門委托城管部門行政執法,但城管部門卻沒有相應的處罰權,因此無從進行處罰。有的地方將城市泉池禁止游泳的執法權賦予園林部門,而園林部門沒有執法權,由此不免使罰則落空。事實上,《廣州市公園條例》將環境噪音的處罰權賦予公園管理方,也存在某種悖論,公園管理者如何行使環境執法權?

三者,立法不管執法難。法規文本講求嚴謹、周密、完整,這本沒有錯。然而,某些情況下,法規文本的周整往往給“下游”的執法帶來無法估量的執法成本。道交法關于行人、乘車人、非機動車駕駛人違法的處罰,就是一例。此前《深圳市公共廁所管理辦法》規定便器外便溺將處以100元罰款,也屬于同一類型。

“開不出罰單”的法條,相當于法規在“沉睡”,不只讓法律資源閑置,更會導致社會行為破壞和沖擊法規之后得不到相應處罰,以致反向培育了無視法律或者模糊法律界限的氣氛,根本上無益于法治精神的養成和生長。這對于法治社會來說,害處很大。因此,需要對各種“開不出罰單”的法條進行重新評估,屬于執法不嚴的,需要追究執法者的責任；屬于法規本身種種問題的,要及時調整和修訂。