堅持市場原則 突出創新與規范促進我國現代支付與金融服務業健康發展

四、《辦法》體現了監管部門作為市場秩序和公眾利益維護者的職能，通過規范管理和推動創新來促進市場的均衡有序發展

對于非銀行支付機構的監管即使在世界范圍內也是一個新的命題。我國非銀行支付機構的網絡支付規模龐大、業態豐富、創新活躍，與互聯網生態和百姓日常生活融合緊密，牽一發而動全身，創新規范和風險管理的難度非常大。對于政府監管和行業自律來說面臨著多重挑戰。既要適應網絡發展的新形勢，又要保持金融管理的科學性；既要支持市場創新，又要加強業務規范；既要維護消費者權益，同時也要突出產業的服務和協同功能。

（一）《辦法》聚焦于對支付賬戶的管理，構成了金融賬戶體系的重要組成部分。賬戶是金融體系的重要基礎設施，在網絡支付發展中，甚至有人提出“得賬戶者得天下”，顯示出賬戶在金融活動中的重要性。在《辦法》出臺前，人民銀行發布了《關于改進個人銀行賬戶服務加強賬戶管理的通知》，推動銀行賬戶管理的創新。而與此對應的是，《辦法》雖然是針對網絡支付，但是很大的篇幅聚焦于支付賬戶管理，這兩個辦法在賬戶管理上的制度安排，一個是針對銀行，一個是針對支付機構，兩者相互補充和策應，是人民銀行順應電子化發展最新成果，對于我國賬戶體系的創新性改革和統籌安排，對于我國金融基礎性服務創新具有重要意義。

支付賬戶對于一個商業閉環來說非常重要，從消費者的體驗來說，在既定的商業業態中，基于支付賬戶可以使支付更加便捷，圍繞支付賬戶可以衍生相關的增值服務，達到增強客戶粘性，沉淀資金等目的，具有很高的商業價值和戰略價值。當前，支付賬戶數量龐大，而且用途非常廣泛、使用頻率高，與日常的消費、金融業務已經融合很緊密，已經成為銀行賬戶之外的重要賬戶體系。由于歷史的原因和支付賬戶互聯網基因的特點，這類支付賬戶的實名制程度不高，據協會統計，2014年支付機構的實名支付賬戶占比不到50%，而銀行賬戶經過多年的核查，已經基本實現了賬戶實名制。因此，數量如此龐大的支付賬戶就形成了實名制的“洼地”，直接影響客戶權益的保護、金融體系反洗錢反恐融資以及社會化管理目標的實現。因此，監管部門推進支付賬戶實名制是堅定不移的。《辦法》采取多種實質性的監管措施大力推進支付賬戶實名制的落實，特別是通過對賬戶分類和激勵約束機制使實名制執行更具剛性和操作性，將極大地縮短支付賬戶實名制的落實周期。

（二）《辦法》聚焦消費者的資金安全，強化對支付機構備付金的安全管理。對于監管部門來說，支付賬戶最大的特點就是沉淀大量資金，形成支付機構備付金。截至目前，支付機構的備付金規模已經超過2000億元，而且依然高速增長。備付金主要分為預付價值和在途資金兩部分，其中大部分是支付賬戶的余額沉淀。盡管從管理規定來說，沒有客戶授權，支付機構是不能隨意動用備付金。但從政府管理和消費者權益保護層面看，支付賬戶的信用等級僅僅是支付機構的企業信用，不屬于銀行存款，法律保障機制上遠低于《人民銀行法》、《商業銀行法》以及《存款保險條例》保障下的央行貨幣與商業銀行存款。一旦資金被違規挪用，消費者支付賬戶的錢可能遭受損失。現在已經有類似的案例，監管部門對此十分警惕。同時，由于備付金的資金性質和安全保障水平與銀行的存款有著不小的差距，如此龐大的備付金所蘊含的風險自然受到監管部門的極大關注。因此，對于支付賬戶監管，其中一個重要的指向就是支付賬戶沉淀的備付資金，在不影響消費者使用體驗基礎上，通過對支付賬戶的功能規范，減少資金在支付賬戶的沉淀，控制備付金總體規模過度膨脹形成系統性風險的源頭隱患。

（三）《辦法》聚焦于全業務鏈的風險管理，提升業務安全管理水平，進一步推動完善網絡安全和金融穩定機制。網絡支付是整個網絡經濟價值交換、流動的金融工具，在整個網絡經濟發展中具有基礎性地位。《辦法》首次對整個網絡支付的業務流程和核心環節的風險管理提出了全面系統的要求。比如對客戶的身份核驗和風險評估上要采取更加靈活和切實的措施；要提高交易驗證方式的安全級別以及對個人信息的保護要采取更加嚴格的管理制度等等。這些措施是正反兩方面經驗的總結，一方面，支付機構在網絡支付業務的開展中，對于風險管理做了很多實踐和創新，有很好的經驗和做法，《辦法》吸收借鑒了這些好的成果；另一方面，《辦法》是對網絡支付業務發生的風險、漏洞和教訓的反思和總結，可以說，每條風險管理措施后面都有深刻教訓。

所有支付機構都必須遵守風險管理和消費者權益保護方面的規則，都必須嚴格遵守。通過對風險管理的制度性要求，促使支付機構進一步樹立合規意識，重新梳理風控措施，保持各類支付機構在規則執行的一致性。《辦法》的實施，能夠促進支付清算服務市場的風險管理水平顯著提升一個檔位和水平，通過網絡支付的安全管理能夠進一步凈化網絡環境，降低網絡欺詐率，為網絡安全和金融穩定提供基礎性保障。

《辦法》的出臺，影響廣泛、備受關注，顯示了網絡支付發展最新實踐和監管制度建設的階段性成果。我們要認識到，我國網絡支付的發展日新月異，創新層出不窮。未來，監管、自律與市場的互動將成為常態，因此，要順應市場發展新形勢，定期評估，及時調整，做到與時俱進，與市場同行，與消費者同行，不斷提高支付市場治理的針對性和有效性。下一步，中國支付清算協會將加強對《辦法》的解讀和宣傳，及時反饋政策落實中的情況和問題。同時，依據《辦法》，協會將在現有《支付機構互聯網支付風險防范指引》的基礎上，盡快組織會員單位制定新的網絡支付業務的自律規范，深入貫徹《辦法》要求，優化市場管理，支持支付機構業務創新和服務提升，使《辦法》的落實成為支付機構夯實合規基礎、開展新一輪業務創新的重要契機，推動支付市場進入一個新的更高的發展階段。

（蔡洪波 中國支付清算協會秘書長）