城市未來發展要走科學發展新路

去年底中央召開城市工作會議。前天，《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（簡稱《意見》）印發，這是為落實會議精神的首個最高層級的框架性文件。其中提出，新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區，已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化。要樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念，建設快速路、主次干路和支路級配合理的道路網系統。

把“城市規劃”挺起來亟須剛性法治開道

魯寧

該“若干意見”從強化城市規劃入手，涵蓋創新城市治理方式等各個方面。由于涵蓋面非同以往，輿論已將“若干意見”之發布，視為“中央時隔37年再次部署城市未來發展‘路線圖’”。

1980年代以來的三十余年間，國內大小城市的“城市病”已十分嚴重。由于“城市病”已嚴重影響市民生產與生活，嚴重影響市民健康與安全，危及城市可持續發展，故而，社會輿論亦愿意對中央城市工作會議及新出爐“若干意見”所開藥方之療效予以期待。

醫治“城市病”必對癥下藥。最管用的首味藥，非法治建設和管理莫屬。

醫治“城市病”務必標本兼治，以治本為主。若要治本，則先要找出“城市病”的病源，致力于通過若干年之努力，將“城市病”的病根鏟除。何為“城市病”之病根？其反映至表觀病相，乃規劃的失缺、殘缺、粗糙、軟弱，規劃的隨意變更和推翻，以及權力對規劃的隨心所欲，甚至恣意蹂躪和踐踏。

事實上，從1980年代初“城市病”開始在國內生成蔓延之時起，防控和醫治“城市病”，應該說總體遵循了法治為先的正確理路。1989年底，國內各類成文法立法尚十分薄弱，但《城規管理法》卻已率先得以頒行。2007年，眼瞅著“城市病”不斷加劇，新版《城規管理法》頒行，但“城市病”依然呈繼續惡化中。

就此，人們難免會對首味藥的療效產生懷疑，甚至對整個醫治理路提出質疑。與“兩疑”相伴，人們和整個社會輿論，則更加對發達國家城市的治理現狀尤其是中小城市的可宜居性，表達感性的羨慕與嘆服。問題和困惑還在于，國內依法管市、治市的法治理路，恰是參照發達國家之普遍做法——難道說，這又是洋為中用所導致的水土不服？稍作較真辨析，結論卻并非如此。

需要挑明的是，國外依法管市、治市之所以見效，在于國外城市政府只有規劃權限而無土地支配權限，城市規劃一旦以立法形式被確立，政府因無土地支配權限，而相應消解了隨意改變、肢解、推翻規劃的原始沖動，從而大體確保并逐步固化了政府制定并監督規劃實施的“裁判者”身份。所以，國人很少聽聞國外城市政府換一任市長就換一張規劃的事情，更很難上演不當大拆大建的荒誕劇。國內的情形是，大小城市的市長左手制定規劃，右手支配土地。當二者發生“沖突”時，勢必出現左手讓位于右手的荒誕事。

從本質上說，規劃之所以成為貼在墻上的“另類壁紙”，并非在于市長主觀意愿和權力，而在于大大小小的、常常考慮欠周全的、甚至是唯經濟數據好看至上的不當用地項目。由于對發展硬道理的片面理解和曲解，不當項目建設越甚，規劃必成一張法制空文。如是習以為常，不光城市的“大餅”越攤越大，正常乃至急需的民生項目用地卻不時遭擠占，因為這類項目往往不能直接為地方帶來GDP。

找準了“城市病”之病源，在基本土地制度不容改變乃至決不可輕率改變的約束條件下，為確保“若干意見”切實落地，再次修改《城規管理法》，尤其要對追責法條進行增補、細化、淬火，明確追責主體的工作已刻不容緩。更重要的是，對隨意更改規劃的市長們加大追責力度。

若以上兩條都能大體落地，再輔以其他必須的剛性配套性約束措施，國內大小城市方有望逐步走出一條科學發展的新路來。拿中央城市工作會議所定基調，就叫“開創城市現代化建設的新局面”。

推廣街區制不能降低居住舒適度

常武

長期以來，一些城市的住宅小區、單位大院盲目追求大面積、大規模，造成城市路網“腸梗阻”，加重了交通擁堵和環境污染。此次《意見》以高規格文件提出推廣街區制，主要就是為了打通城市路網的“腸梗阻”，將住宅小區、單位大院從一個個龐大堅固的“孤島”，改造成為有機連接城市道路的一個個“網點”。住宅推廣街區制，貫徹“窄馬路、密路網”的道路布局理念，建設多層次資源合理配置的路網系統，將是我國城市道路和住宅建設發展方向的重大調整。

街區制是與小區制并列的一種城市建設布局形式，其特點是在城市規劃的道路邊上建設房子，一般不設圍墻，住宅區處于開放或半開放狀態。在土地私有國家和我國改革開放初期，城市住宅大多采用這種布局形式，其好處是可以增加公共道路供給，提高路網密度和交通效率；弊端則是住宅樓下車流增加、車速更快，由此增加了交通安全隱患（特別是危及居住區內老人和孩子的安全），加重了居住區的近噪音干擾，難免降低居住舒適度和生活品質。

從世界城市建設歷史看，街區制和小區制可謂此起彼伏、相輔相成，街區制的優點對應著小區制的缺點，街區制的缺點也對應著小區制的優點。近年來，一些發達國家更多認識到了街區制的缺陷，開始推廣適度規模的小區制，力求在優化公共交通和保障居民居住品質之間，尋找到最佳的平衡。現在，我國新建小區逐步推廣街區制，包括已建成的住宅小區和單位大院也要走出“封閉”，實現內部道路公共化，這個大方向當然是沒有問題的，但是要注意，切不可從一個極端走向另一個極端，不能完全無視城市住宅的居住舒適度和生活品質——不能因為要推廣街區制，就把小區制貶得一文不值。

新建住宅逐步推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區，這種變化本質上屬于增量改革，直接由城市建設規劃的調整和改革決定，不會有多大的困難。已建成的單位大院逐步打開，這些大院大多由黨政機關或國有企事業單位使用，屬于國有資產，而且一些大院內部已有較完善的道路網絡，打開大門并融入公共道路網絡，也不應當有多大的困難。最大的困難是已建成住宅小區內部道路的公共化，這種存量改革不但涉及剛性的法律關系，而且涉及公權與私權之間的復雜博弈，必須統籌兼顧，穩妥把握。

我國《物權法》明確規定，“建筑區劃內的道路，屬于業主共有，但屬于城鎮公共道路的除外。”上世紀90年代以來建成的住宅小區，特別是商品房住宅小區，內部的馬路絕大多數不屬于城鎮公共道路，而屬于業主共有，如果要將這些道路公共化，必須通過嚴格的法律程序，征得小區全體業主的同意，而且必須依法對業主進行相應的補償。

同時，已建成住宅小區從“小區制”轉為“街區制”，小區的物業管理、治安保障、交通安全、業主自治等都需要有大幅度改進和提升，才能適應新型城市化進程中居民對居住舒適度和生活品質的合理需求。這將是對我國城市規劃建設管理工作提出的嚴峻挑戰。