對全面保護外嫁女的合法權益提出新思路

——專家解讀中央一號文件

□ 中國婦女報·中國女網記者 周韻曦

近日，中共中央、國務院下發《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），釋放出黨中央堅持不懈把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重的明確信號。值得注意的是，這份中央一號文件多處涉及婦聯工作和婦女兒童發展內容，為完善農村留守兒童和婦女關愛服務體系做出進一步明確。

要認識、重視婦女在農村文化、農村家庭、農村和諧以及農村建設方面的獨特作用

家庭工作是婦聯組織的傳統工作和優勢領域，婦聯組織在基層廣泛開展的尋找“最美家庭”活動已成為文明家庭創建活動的“蓄水池”。

在加強農村精神文明建設方面，《意見》提出，要深化拓展群眾性精神文明創建活動，推出一批“最美家庭”，挖掘和樹立道德榜樣典型，發揮示范引領作用。持續推進農村移風易俗工作，引導和鼓勵農村基層群眾性自治組織采取約束性強的措施，對婚喪陋習、天價彩禮、孝道式微、老無所養等不良社會風氣進行治理。

不管是黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，還是2018年出臺的一系列鄉村振興政策，都特別強調一個方面——要加強農村精神文明建設。中國農業大學人文與發展學院院長葉敬忠指出，農村精神文明建設與自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系中，德治的內容是近年來黨中央非常關注的內容，“尤其是發揮農村傳統文化和農村社區良好優秀的和諧、團結、互惠品質，這對促進整個社會結構穩定具有一定作用。”

鄉村振興少不了“半邊天”。葉敬忠建議，“要認識到婦女在農村家庭、農村文化、農村和諧、農村建設方面的獨特作用。”在四川青神縣調研時，葉敬忠曾發現，縣里女村支書的比例很高。他也由此發現，婦女群體在鄉村參與家庭管理和社會治理工作時能發揮出獨到的作用。特別是在協調家庭、社會之間的矛盾時，能起到很好的紐帶作用。“只有認識、重視這一點，才能真正發揮好婦女在鄉村社會建設和文化建設中有別于男性的獨特作用。”

針對《意見》中指出的農村存在的婚喪陋習、天價彩禮等不良社會風氣，葉敬忠認為，近十幾年來，隨著鄉村社會不斷被商品化，以往鄉村里互助互惠、人情往來的傳統文化，也逐漸受到商品交換法則的影響，遇事就大操大辦,借機擺酒設宴，給鄉村人口帶來了經濟和精神負擔。

針對農村移風易俗工作的開展，葉敬忠特別強調，一定不能矯枉過正，“不應以這個為名義，把中國鄉村的基本文化抹殺。地方政府部門應注意在引導的同時，不可過分干涉鄉村農民的私人生活。”

外嫁女的合法權益可通過確認外嫁女的集體經濟組織成員身份得到全面保護

同去年一樣，今年的《意見》中繼續對“完善農村留守兒童和婦女關愛服務體系”做出明確。

不一樣的是，《意見》首次就保障外嫁女的土地權益做出要求，要“深入推進農村集體產權制度改革，指導農村集體經濟組織在民主協商的基礎上，做好成員身份確認，注重保護外嫁女等特殊人群的合法權利”。

我國法律、中央文件和政府規章一直以來都強調平等保障女性的土地承包經營權益。但現實中，仍存在侵害農村女性土地承包經營權的現象。

對此，廣東外語外貿大學土地法制研究院教授張保紅認為，農村婦女土地權益保障主要面臨兩大難題：一是土地是固定的，而婦女卻常常因婚姻而變動居住地。農村婦女出嫁就很難再享有出嫁前的土地權益，即使享有也很難經營。二是土地承包關系長期穩定與保障婦女土地權益的規定矛盾。“婦女面臨婚嫁問題，其土地權益并不是穩定不變的。30年不增不減強調穩定，強調經濟效率，保障婦女土地權益強調公平，二者出現矛盾。”

為改變這種狀況，去年十三屆全國人大常委會第七次會議審議通過全國人大常委會關于修改農村土地承包法的決定，新增兩條涉及農村婦女土地承包權益的規定，一是第十六條規定，家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。承包農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益。二是第二十四條規定，土地承包經營權證和林權證，這些證書應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入。

“這兩條規定特別是‘將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入土地承包經營權證和林權證’的規定，解決了已婚婦女在婆家的土地權益問題。但這兩條規定也帶來了新的疑問，即具有土地承包經營權的外嫁女要不要也列入娘家的土地承包經營權證和林權證之中。”張保紅解釋道，“如果列入，她們已不是娘家的家庭成員；如果不列入，她們又在娘家享有土地承包經營權益。”

實踐中，外嫁女的土地權益更多的是不列入娘家的土地權證之中。“事實上，即使列入也面臨前述的難題：土地固定，外嫁婦女很難經營娘家的土地。即使經營的，也時常會與娘家發生沖突。”張保紅說。

在這種情況下，張保紅認為，今年《意見》重提外嫁女的合法權利保護具有與以往不同的意義。“一是給出解決問題的路徑，即在集體經濟組織內部通過民主協商解決。二是強調成員身份確認和保護外嫁女的合法權利。這一方面擴展了外嫁女的權利范圍，即不僅包括土地權益，而且也包括其他合法權益；另一方面也提出了一條新思路，即可以通過確認外嫁女的集體經濟組織成員的身份來全面保護外嫁女的合法權益。”

農村教育將實現早教至高中全覆蓋

對于兒童健康和教育，《意見》明確提出，推動城鄉義務教育一體化發展，深入實施農村義務教育學生營養改善計劃。實施高中階段教育普及攻堅計劃，加強農村兒童健康改善和早期教育、學前教育。加強貧困地區義務教育控輟保學，避免因貧失學輟學。

南開大學周恩來政府管理學院副教授黃曉燕認為，與2018年發布的《意見》相較，今年《意見》內容在促進農村兒童發展方面具有較大差別。

“去年《意見》探討的還是‘推動建立以城帶鄉、整體推進、城鄉一體、均衡發展的義務教育發展機制’，主要以支持、扶持的態度，從城市向農村做出傾斜。但今年的《意見》立意較高，不僅扶持的味道淡了很多，同時直接提出‘城鄉義務教育一體化發展’。”在黃曉燕看來，這說明經過幾年的探索，城鄉義務教育一體化已進入進行時。

同時黃曉燕還看到，與去年相較，今年《意見》明確了，農村教育的發展將以早期教育為起點延伸到高中教育實現全覆蓋。

“去年《意見》僅提出‘發展農村學前教育’，而今年則擴展到‘加強早期教育、學前教育’。”黃曉燕指出，早期教育和學前教育是農村兒童進入義務教育階段的前置，非常重要，“這個階段開發不好，直接影響農村兒童能否順利進入義務教育階段。”

同時黃曉燕認為，《意見》明確“實施高中階段教育普及攻堅計劃，加強農村兒童健康改善和早期教育、學前教育。加強貧困地區義務教育控輟保學，避免因貧失學輟學”，一方面針對輟學率較高的地方有針對性地提出建議，保證義務教育更好地依法落實；另一方面基本覆蓋了農村全部的教育階段，農村兒童接受教育的連貫性更強。

此外，在《意見》的要求下，農村兒童也將受惠“大健康”概念。“去年《意見》明確‘實施農村義務教育學生營養改善計劃’，而今年在此基礎上，提出‘加強農村兒童健康改善’。由此可見，今年的健康改善范圍和覆蓋面比去年‘營養改善’要廣泛得多。”黃曉燕分析道。

“今年《意見》中提出的這些問題，非常全面到位，但關鍵在于如何落實。”葉敬忠認為，要進一步促進農村兒童發展，關鍵在于深入了解導致目前農村教育、健康等發展不均衡的社會根源是什么。“找到根源，再去解決問題，這才是正道。”葉敬忠說。