政府監管失敗的政治根源

政府監管失敗導致了多方面嚴重的政治后果，最為嚴重的是公眾失去了對政府監管的信任和信心。為何公眾用大把的稅款，卻換不來安全的食品和藥品？如果說食品藥品安全監管上要講政治，這便是真正的政治。

央視《每周質量報告》披露毒膠囊里的秘密，再次激發了民眾對失敗的政府監管的批評。食品藥品的安全問題為什么每次都是由媒體來揭露的？監管部門在干什么？這樣的政府監管還值得人們信任嗎？……民眾的批評和質疑，既有憤怒和無奈，也有理性的分析。盡管安全監管失敗一而再、再而三地挑戰著公眾的忍耐力，挑戰著國家法律和社會道德的底線，但公眾并沒有在失望中喪失希望。

這就給了我們反思和變革的機會。一個十幾億人口的大國，如果解決不好食品和藥品的安全問題，不僅沒有了國家發展的希望，對整個人類也是一個災難。

從表面上看起來，政府監管失敗是政府管理和運作上出現的問題，但是，細究其深層的根源，卻來自于政治上的問題。

首先，以高調的政治口號為符號特征的治理，代替了政府部門探索長效治理機制的努力。對“人民”（現在流行的符號是“公共利益”）高度負責的口號，始終是各監管部門每天都宣揚的價值。但是，政府治理往往只有空洞無物的政策宣傳，而不見付諸實際的政策行動。這并不是說沒有任何形式的政府治理。事實上，各政府部門最拿手且樂此不疲地選擇使用的治理手段有的是，其中最有代表性的就是運動式治理。以重拳出擊、嚴厲打擊為特征的運動式治理，是政府面對公眾壓力和危機而作出的一種反應。經驗告訴人們，這是一種權宜之計。目前，針對毒膠囊的整治行動正在展開，人們可以預見的是，這個行動的聲勢不會小。然而，以往的經驗同樣可以讓人們預見到的是，來去一陣風的運動式治理不會持續很久，老問題在運動中得不到解決，沉寂一段時間后必又死灰復燃。早在8年前，河北某地的一些廠家生產工業明膠銷售給制藥廠的事情曾被曝光，政府采取過一些整治行動，但這個地方在今次毒膠囊事件中卻再次扮演了可怕的角色。在中國這個超大社會，建立長效的政府治理機制客觀上存在諸多困難，然而可怕的是，這種客觀困難經常成為政府不進行治理創新的理由。

政府監管失敗的第二個政治上的根源，在于扭曲的政治設計。根本上說，政治設計涉及的是對權力、責任和利益等的合理分配。毒膠囊問題上政府監管的失敗，不是藥監部門一個機構的失敗，而是整個政府監管的鏈條出現了斷裂。毒膠囊從生產到流通并最終流入正規的大型制藥廠，涉及到工商、質檢、衛生、稅收、藥監等多個監管部門。在法律授權的形式上，它們都行使著監管權力。但是，這種對公共權力的分割設計，并沒有驅使各監管部門很好地去履行其應有的責任。其中的原因很復雜。部門之間合作和協作機制的缺失，是制度設計上的一個漏洞。除了在運動式執法期間這些部門之間會有一些短暫的協作外，我們幾乎看不到日常政府治理中常態的合作關系。同樣嚴重的因素還有部門之間的利益爭奪。現在，各政府監管部門越來越成為一個“特殊的利益主體”，自利傾向越來越嚴重，它們各自打著自己的小算盤：在有利可圖時，相互爭奪管轄權；在無利可圖時，則玩起踢皮球的游戲。有效的食品和藥品安全監管，依賴于監管制度的重新設計。但倘若真的要推進制度的變革，想必會引起這些部門之間新的競爭乃至爭奪。部門利益高于公共利益，是歷次機構改革和制度設計失敗的一個重要根源。

談及政治設計，不能不提到在監管問題上，縱向權力的行使出現了與地方權力“合流”的現象。國際經驗表明，政府監管的有效性依賴于央地關系合理的制度設計。上述這些安全監管機構行使的都是縱向權力，它們本應該獨立行使的監管權力，受到了地方上的掣肘。一方面，發展是硬道理的觀念在地方上常常異化為一切圍繞地方經濟數字的增長。河北阜城某官員在回應這次毒膠囊事件中的公眾質疑時，回避毒膠囊問題而大談特談政府過去數年的工作成績，并稱部分工作制度是比較有效的。人們十分清楚的是，地方政府有很大責任，但根源不在地方上。另一方面，垂直的政府監管部門經常以“為地方經濟發展服務”為名而放任自流，私底下卻收受地方的好處。筆者曾調查過一個案例，是某地方政府為稅務和環保部門提供了辦公大樓和公務用車等資源，以換取稅務和環保部門對地方招商引資的“支持”。這種監管的失敗，肯定不是有意識的政治設計的結果，但縱向權力結構設計上的弊病卻脫不了干系。

政府監管失敗導致了多方面嚴重的政治后果，最為嚴重的是公眾失去了對政府監管的信任和信心。網絡上一個知名人士“民眾還能相信他們嗎？”的帖子被兩萬多人跟帖，應該引起監管部門的重視。公眾的這個質疑，可以延伸為這樣的問題：為何公眾用大把的稅款，卻換不來安全的食品和藥品？一個政治體系如果不能向公眾回答這個問題，那么這是一種嚴重的政治上的失敗。因為信任問題是合法性問題，而此地跌倒、彼地爬起來的行政問責制，已經無法挽回公眾對政府的信任，反而會加大彼此之間的裂痕。重塑政府合法性，必須真正本著為老百姓負責的態度，在安全監管上動真格。如果說食品藥品安全監管上要講政治，這便是真正的政治。必須讓政府監管回到真正的政治軌道上來。空頭政治口號、部門侵扎、為一己私利的權力合謀，是對政治神圣性的褻瀆。

（作者：唐賢興 復旦大學教授）