13年來全國兩會關注推動安全生產工作綜述

以國家、人民和生命的名義

——2001年至2014年全國兩會代表委員關注推動安全生產工作綜述

2001年，全國安全監管體制變革啟動。自此，安全生產，迎著風雨，闊步前行。年年三月，春潮涌動，在北京人民大會堂，安全生產和春天有個約會。生命至高無上，牽動著全國兩會代表、委員的心。他們察民情、集民智、聚民力，全力為安全生產鼓與呼。

歲月如水，14年一閃而過。對安全生產，他們關切，他們推動，他們見證。此際回首，安全生產的發展之路，是如此清晰地越走越廣。

安全發展理念升華

2001年，廣西南丹。拉甲坡礦特別重大透水事故后發生后，礦主與縣委、縣政府負責人勾結，采取暴力、威脅等手段掩蓋事故真相。性質惡劣，舉國震驚。

2002年全國兩會上， 第九屆全國政協委員、時任監察部副部長的陳昌智痛斥“要錢不要命”：“一些地方政府和行業主管部門，只注重地方經濟發展和增加稅收的局部利益，地方保護主義和形式主義嚴重，有令不行、有禁不止。一些企業更是只顧利潤，不顧職工死活，不愿在安全生產方面進行投入，從而導致重大傷亡事故時有發生。”

2002年前后，GDP崇拜之風盛行，安全為生產讓路的現象屢見不鮮，導致事故不斷。更重要的是，改革開放20多年來，我國經濟社會發展取得輝煌成就，同時面臨工業化、城鎮化進程中不可避免的世界性難題——安全生產事故高發。

安全生產，生命為天。以人為本，安全第一。2004年全國兩會上，第十屆全國政協委員甘宇平大聲疾呼，要實現安全生產狀況根本好轉，必須加大宣傳貫徹“安全重于一切”的力度，進一步提高對安全生產工作重要意義的認識。

在生命至上的呼聲中，安全生產地位不斷提高。

2005年8月，胡錦濤同志首次提出安全發展的理念;同年，安全發展被寫入黨的十六屆五中全會文件。2006年3月，安全發展被寫入了國民經濟發展“十一五”規劃綱要。2007年10月，黨的十七大報告明確提出，要堅持安全發展;2008年10月，黨的十七屆三中全會強調，能不能實現安全發展，是對我們黨執政能力的一個重大考驗。

2011年，國務院40號文將安全發展提升到國家戰略的高度，首次提出要大力實施安全發展戰略;2012年3月，政府工作報告強調，要實施安全發展戰略，加強安全生產監管，防止重特大事故發生。

安全生產，在曲折中前行。2013年6月3日，吉林德惠，寶源豐禽業公司車間，一場大火突然降臨，121人夢想折翅、生命終止。

正在美洲訪問的習近平總書記憂心忡忡。“人命關天，發展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線。”2013年6月6日，習近平總書記在重要批示中強調。劃定紅線，鮮明擺位，把我們對安全生產的認識提升到一個嶄新的高度。

“強化紅線意識、促進安全發展，這本身就是社會文明進步的重要標志。經濟發展，離不開安全這道保護屏障，這是最高保障。”2014年全國兩會上，第十二屆全國政協委員梁嘉琨表示。

回顧新中國成立以來的實踐，從安全生產到安全發展，從安全發展理念到安全發展戰略，在波瀾壯闊的發展歷程中，安全生產地位節節攀升，意義不言自明。以紅線意識為代表的一系列新思想、新觀點、新要求成為新形勢下推動安全生產工作的強大動力和思想理論武器。

監管體制日趨完善

從內設機構、委管局到政府直屬機構、政府組成部門，安全監管部門的升格，離不開代表、委員的推動。

2001年，國務院決定組建由國家經貿委管理的國家安全生產監督管理局(國家煤礦安全監察局)。這是新中國成立以來第一次建立相對獨立的安全生產監管機構。新型安全監管體制初步建立，確保了新世紀的安全生產工作開局良好。但是，2002年的政府工作報告仍將“重大事故時有發生”列為經濟和社會生活中存在的亟待解決的問題之一。

2002年，第九屆全國政協常委、時任中國輕工總會副會長的潘蓓蕾牽頭組織，以九三學社中央的名義提交了一個提案，指出國家安全生產監督管理局是一套班子、三塊牌子、兩種體制，職能不健全，運行機制不統一，管理力量十分薄弱，建議大力強化安全生產監督管理部門的職能。這既是我國完善社會主義市場經濟體制的迫切需要，也是與國際接軌的可行辦法。

基層情況確實如此。2003年，福建省平和縣安監局致信本報，反映安全生產工作點多、面廣、線長、任務重、責任大，當時各地安全生產監督管理機構存在規格級別、人員編制與其工作職能、工作性質極不相稱的問題。尤其是安監機構普遍被定為二級局，與其綜合監管的職能不相稱，存在二級局要去指導、監督一級局的現象。

2003年全國兩會上傳出了振奮人心的消息：將國家經貿委管理的國家安全生產監督管理局改為國務院直屬機構，負責安全生產的綜合監督管理和對煤礦的安全監察。這一消息，讓第十屆全國政協委員石萬鵬興奮不已。他說，國家安全生產監督管理局由經貿委管理上升為國務院直屬機構，這無疑將加強安全生產管理工作，遇到問題可由國務院直接協調。

此后，提高安監機構權威性的話題，在2004年全國兩會上依然是熱點。第十屆全國政協常委張寶明說，“監督的基本原則之一就是必須以權威對權威，以大權威對小權威。目前中央和省屬企業多相當于省部級、廳局級，副部級、副廳局級的安全監管部門去監督管理，勢必缺乏力度。因此，加強安全生產工作，首先應考慮和解決這個問題”。

完善監管體制的步伐還在邁出。2005年2月，國務院決定將國家安全生產監督管理局升格為總局;專設總局管理的國家煤礦安全監察局。

“我在2004年的提案中提出要提高安全生產監督部門的權威性，提出設置新的更高層次機構的設想。現在，黨中央、國務院將國家安監局升格為國家安監總局等一系列決策，非常正確。當前，遏制事故高發態勢，解決安全生產的深層次問題，必須要有一個強勢的監管部門。”在2008年全國兩會上，第十一屆全國人大代表鄭功成這樣說。

安監隊伍日漸壯大

從一間房到一層樓甚至一棟樓，從兩三人到幾十人甚至上百人……14年間，安監部門經歷了從無到有、由小變大、由弱變強的嬗變。截至2011年12月31日，全國各省級安監部門平均有編制73.6個。而在2002年底，這一數字僅為31個。兩相比較，判若云泥。

早在2003年，福建省平和縣安監局向本報反映，安監局特別是縣級安監局，人員一般為3人至5人，與其需要承擔的責任不相配，與其他科局人數相比明顯不合理。建議將縣級安監部門人員編制設為8個至12個;安監部門在工作服裝和工作車輛上統一執法標志;建立鄉鎮安全生產監督站(所)，作為縣級安全生產監督局派出機構，并歸其直接管理。

實際上，早在2002年全國兩會上，監管力量不足的問題就被代表、委員作為安全生產五大頑疾之一提了出來。潘蓓蕾指出，在政府機構改革過程中，安全生產監管職能弱化，干部流失嚴重，地市級、縣級尤為突出，個別地市只有1個人管理安全生產工作，使監督檢查不到位。

2003年全國兩會上，這一問題再次被熱議。第十屆全國人大代表、時任開灤(集團)公司董事長、黨委書記的楊中一針見血地指出，各地的安全生產機構很不健全，監管力量層層衰減，人員嚴重不足，而且職能交叉。楊中建議，在縣以上各級人民政府都設立獨立的安全生產監管機構，配備充足的人員，切實加強安全生產監督管理工作。

人民意愿，最終變成了治國理政的決策部署。從2004年的《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》到2005年國務院常務會議提出的安全生產12項治本之策，從2009年啟動的安全生產“三項建設”，到2011年的《國務院關于堅持科學發展安全發展促進安全生產形勢持續穩定好轉的意見》，都將安監隊伍建設視為關鍵點，重視程度越來越高。

頂層設計謀篇布局，地方乘勢而動。河北保定市安監隊伍增編擴容邁大步，354個鄉鎮(街道)均建安監所，25個縣(市、區)都有監察大隊。福建泉州市村級安全監管有了“腿”，大學生村官、安全生產協管員駐守街巷阡陌。“安監隊伍只能加強，不能削弱”的理念在各地落地生根，機構建設一竿子插到底，隊伍規模不斷壯大。

14年櫛風沐雨，收獲繁花碩果。我們這支隊伍不斷壯大，不斷昂首向前。

法治建設高歌猛進

國無法不治，民無法不立。如今，乘著全面推進依法治國的東風，依法治安駛入了快車道、摁下了快進鍵。然而，安全生產在進入法治的春天前，經歷了諸多曲折，呈螺旋式上升的態勢。

時間回到2001年。廣西南丹井下透水、江西萬載煙花爆竹爆炸、山西煤礦一爆再爆……那一年，安全生產法治秩序混亂，導致事故不斷。在當年的全國兩會上，趙鐵錘等30名第九屆全國人大代表聯名提出了加快《安全生產法》立法的議案，得到了高度重視。

2002年的全國兩會上，第九屆全國政協委員、時任民革中央副主席的楊性愷也將焦點對準了立法。他一針見血地指出，“現在國家只有部門和行業法規，沒有一部全國統一的《安全生產法》，而那些部門和行業法規，有些已遠遠無法適應當前工作的需要，必須加快安全生產法制體系建設”。

民意，是立法的助推器。2002年6月29日，《安全生產法》經九屆全國人大常委會第28次會議審議通過，于同年11月1日起正式施行。當時正值我國安全監管體制建立之初，它結束了我國建國幾十年以來缺少安全生產領域綜合大法的歷史，是我國安全生產法制建設的里程碑，標志著我國安全生產工作開始全面納入法制化軌道。從2003年起，我國安全生產事故總量出現拐點，安全生產形勢實現持續穩定好轉。

然而，隨著我國治國理政理念的不斷變化、經濟社會的不斷發展，這部曾經開創了時代的法律，顯現出制度設計上的種種缺陷。

2004年全國兩會上傳出了修法的聲音。第十屆全國政協委員、時任沈陽市政協主席的趙金城指出，《安全生產法》只對礦山建設項目和生產、儲存危險化學品的建設項目，在違背“三同時”要求時，作出了具體的行政處罰規定。而對這些生產領域之外的建設項目，在違背“三同時”要求時，卻沒有作出相應的具體行政處罰規定。這就需要進一步完善。

此后幾年，修法的聲音不絕于耳。2009年全國兩會，時任安徽省亳州市人大常委會副主任的徐景龍等31名第十一屆全國人大代表提交的關于《修改〈安全生產法〉的議案》，被列為“一號議案”。

代表、委員振臂高呼，大大推動了修法的進程。2011年7月27日，國務院第165次常務會議決定：加快修改《安全生產法》，進一步明確責任，加大對違法行為的懲處力度。2014年8月31日，《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國安全生產法〉的決定》審議通過。

“如果說《安全生產法》的制定是10年鑄劍的過程，那么其修改就是10年煉劍的成果，十分不易。”既見證了《安全生產法》的制定，又是《安全生產法》修改主要參與者的第十二屆全國人大常委、全國人大環資委委員、中國安全生產科學研究院副院長張興凱說。

14年，一切都在加速生長。監管體制變革以來，安全生產領域的法治建設步伐大大加快，以《安全生產法》為龍頭，以相關法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方行政規章和其他規范性文件以及安全生產國家標準、行業標準為主體的安全生產法律法規體系，已基本形成，各項工作“有法可依、有章可循”儼然成為現實圖景。

責任體系不斷健全

抓安全生產，責任制是靈魂。從政府監管大包大攬到更加強調生產經營單位主體責任，從行政首長一把手負責制到“黨管安全”，再到 “黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”，安全生產責任體系在探索中不斷完善。

安全監管體制變革之初，安全生產更加強調政府監管，而對企業安全生產主體責任強調不夠。這導致了政府監管職責過大、責任過重，企業違法成本過低、自主守法意識淡薄，出現了監管能力不足、難以有效遏制違法違規生產行為等問題。

2004年全國兩會上，第十屆全國政協委員卞耀武提出，應該加速強化以法制為保證的安全生產長效機制。其中之一就是，在市場經濟體制中，生產經營單位是獨立的經濟實體，依法實施安全生產管理，采取安全防范措施，都是其應盡的義務，必須使之居于保障安全生產的主體地位。

以往企業安全生產工作由政府大包大攬的做法，終于難以為繼。2004年《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》、2010年《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》等，對落實生產經營單位主體責任進行了規定。修改后的《安全生產法》更是將生產經營單位主體責任作為重中之重。

安全生產長路漫漫，需要政府監管部門和生產經營單位共同參與和協調配合。而千難萬難，一把手重視就不難。

2006年的政府工作報告中的一句話引起了第十屆全國政協委員周遠楣的注意：“各級政府要把安全生產擺在更加重要的位置，主要領導要親自抓、負總責……”而且這一點被放在了安全生產標本兼治、重在治本的七條措施的第一條。“這次著實又讓我激動了一次。”早在2005年，她就提交了一個《應堅決實行“問責”制，增強執政能力》的提案，建議加大對行政一把手的問責力度。

實際上，2006年全國兩會上，不少委員將安全生產行政首長負責制進行了升華：安全生產工作應由黨政一把手一起抓。第十屆全國政協委員金日光建議：“不僅要實行行政首長負責制，還應該把其提高到黨委一把手來關注安全生產這個高度，黨政齊抓共管，才能讓他們真正把人民群眾的利益放在第一位。”

其實，早在2005年3月，重慶市巫山縣委、縣政府聯合出臺了《關于進一步加強2005年安全生產工作的意見》，確立了“黨管安全”的新思路，即將安全工作納入全縣各級、各部門黨政一把手年度工作政績考核，形成黨委領導、政府負責、黨政齊抓共管的安全生產工作格局。

理念，就這樣在實踐中升華。“黨管安全”經驗隨之在全國“開花”。

2013年11月22日，山東青島中石化東黃輸油管道泄漏爆炸事故發生。同年11月24日，習近平總書記趕赴現場，發表重要講話，提出實行“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”。

清風拂面，細雨滌塵。習近平總書記的指示，成為全黨、全社會的指南針、動員令、規劃圖。如今，我們攻堅克難、勇往直前，一鼓作氣、再接再厲，打造責任體系“升級版”：“三級五覆蓋”向基層延伸，做到“五級五覆蓋”;推動企業實現“五落實五到位”。

有代表、委員一路相伴，安全生產必定有更加美好的明天。

(本版圖片由本報記者張潔提供)

（本報記者 邵衛衛）

?