二、對“一把手”監督難的主要原因

在現實生活中，“一把手”出問題，違紀、違法、犯罪。而又得不到有效監督，原因是多方面的，既有組織上的原因，也有領導干部個人方面的原因，還有監督工作機制體制方面的制約和影響。綜合起來看，主要有以下幾點：

一是權力過于集中，缺少有效的制衡和約束機制。“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此變成了個人領導。”《鄧小平文選》第2卷第328-329頁)鄧小平20多年前指出的問題如今依然存在，甚至有增無減。在這種情況下，對黨委的權力特別是“一把手”的權力難以形成有力的制衡和約束機制，民主的發揮要看幾個主要領導特別是“一把手”的個人素質。這種狀況雖然引起了我們的注意，也采取了一些措施試圖加以改變，但是在實際工作中卻又在不斷加劇。許多事情只要一強調重要，就把“一把手”作為第一責任人。有責當然就得有權，于是權力就越來越向“一把手”的手里集中。這也是“一把手”產生并不斷強化“個人說了算”思想意識的客觀因素，造成一部分“一把手”凌駕于組織之上。在一些重大問題的決策上，該由班子集體決策的，該向班子匯報的，常常是個人說了算，搞“一言堂”，使集體領導、分工負責、相互協作的民主集中制流于形式，發揮不了應有的作用。

二是選人用人機制不健全，部分“一把手”接受監督的意識不強。一是在現行的干部人事制度下，上級黨政主要領導及組織部門掌握著下級各部門負責人的任免權，特別是黨委“一把手”，位高權重，在用人問題上有著很大的發言權?；鶎拥囊恍└刹?，為了達到升遷的目的，就會眼睛向上、唯上是從。從一些案件來看，大多數“一把手”的賣官行為，表面上并沒有明顯違反黨政領導干部選拔任用程序的情況，但實質上大部分處于暗箱操作狀態，公開性、透明度不夠，根本無法進行監督。二是現行的干部人事制度，沒有從根本上解決黨政“一把手”“能上不能下”的問題，尤其是“下”的力度不夠，出口不暢。“一把手”出了問題往往是“換位置”的多，“搬位子”的少，致使部分黨政“一把手”無所顧慮，不怕監督。三是有些黨政“一把手”不愿接受監督。有的“一把手”不能正確認識自己，認為自己不需要別人監督；有的認為上級監督是對自己的不信任，是對自己工作的干預；有的把班子成員和群眾監督當作故意唱反調、找岔子，因而對監督持反對和反感的態度。

三是制度不規范、不完備，對“一把手”監督缺少有效性。近年來，為加強對各級領導班子特別是黨政“一把手”的監督，各級黨組織有針對性地制定了一系列政策法規以及相應的制度規定，為監督工作提供了一定的依據和保證。但是，這些政策規定往往執行不好或落實不了。一是各種法規制度原則性的規范多，可操作性的細則少；規范全體黨員干部的多，針對“一把手”的少。如“一把手”的權限如何設置，權力運作的程序如何規范等，至今沒有具體細則。二是已經有了如何操作的文件規定，也沒有很好地落到實處。如黨風廉政建設責任制以及領導干部任期經濟審計規定，雖有可操作性，但不少地方還未能真正落實。三是制度執行缺少有力的保障措施?，F行的監督制度，一般性要求多，“不準”和“禁止”多，而對違反這些規定，采取的具體處理措施不夠有力，缺少剛性規定。如關于貫徹執行民主集中制原則的規定，只提出了不允許黨政“一把手”獨斷專行、搞個人說了算的一般要求，但對違反民主集中制原則造成決策失誤和損失如何處理，卻沒有具體規定。

四是各監督主體協調配合不夠，對“一把手”監督缺乏整體合力。各級人大及其常委會是最高權力機關，也是最高監督機關，其監督最具權威性。近年來人大監督工作雖然有了一定改善，但監督職能仍沒有充分發揮出來，即使已經實行了監督的地方，往往是對事不對人；象征性監督多，有針對性、實質性的處理意見少。各級政協也囿于各種客觀因素，只是在會上提提意見，產生不了多大的監督效果。人大、政協監督都不同程度存在著監督違紀違法多，監督工作情況少；事后監督多，日常監督少；具體事項監督多，全面監督控制少的現象。同時，人大、政協監督與紀檢監察機關、審計機關以及司法機關監督之間，也缺少明確的協調配合機制，因而對“一把手”也就沒有多少約束力。