城管轉換職能，外包才有意義

深圳市城管協管員龔波與某攤販發生沖突被刺身亡，其所在的城管外包公司為其申報“革命烈士”稱號，警方介入后發現，龔波竟是帶有黑社會犯罪性質團伙的骨干，長期借城管之名向管轄區內的商販收取“保護費”。此事牽出了深圳市備受爭議的城管外包模式。面對爭議，深圳市城管局表示，深圳不會取消城管外包服務，但城管部門會從設立準入門檻、服務過程全方位監管、引入第三方評價體系等三方面重新完善服務外包政策的制度設計。

由于城管協管員開“山寨車執法”、“收好處費”等問題時有發生，深圳市城管外包的爭論由來已久，也不斷有律師、人大代表和政協委員呼吁審視制度的合法性，對其價值重新考量，但其運行之初，卻一度被看作改革的創舉，并作為一種成功的經驗在全國很多地方得到了推廣。

2007年，為解決執法人員人手不足問題，深圳嘗試由政府購買服務，寶安區西鄉街道部分城管的職能交給了物業公司，由物業公司聘請專人負責城市綠化、道路等多項城市管理工作內容。深圳隨后仿照“西鄉模式”，在全市配備使用城市協管員，媒體報道稱“逐步形成了‘政府主導、企業協同、公眾參與’的格局”。深圳由此成為中國內地較早實行公共服務購買的城市。經過五年發展，目前，深圳全市共有35家公司參與城管服務外包，共雇用了3000多名協管員。

城管涉黑事件對這一模式帶來了幾乎致命的打擊，一度有媒體稱，深圳即將取消城管協管員外包業務，但最新的消息推翻了這種猜測。

為城管外包辯解并不缺乏理由。政府將原來由政府直接舉辦的，為社會發展和民眾日常生活提供服務的事項交給有資質的社會組織來完成，并根據社會組織提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用，政府對公共服務的這種購買自上世紀80年代以來在發達國家流行，因其具備矯正政府自己提供公共服務效率較低等優點，正成為國際趨勢，中國沒有理由不與國際接軌。也有專家認為，城管外包本身是在向社會放權，這對減少公共財政支出、鼓勵和支持社會組織與公民的社會責任感有重要意義。

基于以上認知，完善而非取消城管外包制度，似乎順理成章。但如果對照其他國家成熟的政府購買公共服務經驗，對城管的制度設計進行認真審視，也許就會發現，在目前條件下，要把城管外包轉化成各方受惠的公共服務外包，實有先天的瓶頸。

在城管外包模式里，接受政府委托者得到了哪些授權？盡管官方特意界定為“城管協管外包”，似乎受托者得到的只是協助管理的職能，但以媒體報道的龔波所在的外包公司而論，他們在轄區動輒砸、打，乃至沒收攤販財物，哪里只是在協管呢？在城管的執法權尚且存在不同解讀的背景中，協管員這種事實上的執法權，會被認為不具合法性，豈非理所當然？在這樣一種外包模式里，政府固然是在向受托者購買，而作為公眾，其得到的能算是所謂“公共服務”嗎？

龔波涉黑，也許只是城管外包模式弊病最尖銳的暴露，然而全國各地因城管外包而生出的諸多亂象卻在表明，僅僅集矢于部分協管員乃至兩三個外包公司并未切中肯綮，需要從城管制度的設計初衷上尋找根源。一個不言自明的道理是，只要城管的角色不從管治者變為服務者，不論其全部職能還是部分職能外包，不論城管還是協管，所謂公共服務都可能是無本之木。

從某種意義上說，城管外包的確意味著在向社會分權，但分權應該建立在社區自治和公眾參與的基礎之上。如果這個基礎沒有建立，社區松散，公眾無力，就像龔波事件中，警方查證其惡行，攤販們仍然心有余悸，那么從政府手里接受權力的只可能是一個新的管治者，而這個管治者因為約束更少，將很難避免其發生異變。

城管外包不是洪水猛獸，但要契合政府購買公共服務之初衷，兩個前提不能缺失：城管本身職能需要轉化；社區自治必須充分。