扎堆申報自貿區的觀念誤區

【自貿區試點體現“政策克制”和“行政收縮”，各地卻對“政策優惠”癡心不改，反差耐人尋味?！?/p>

日前，有權威部門人士向媒體透露，由于高層對自貿區申報存在的問題“不甚滿意”，愈演愈烈的自貿區申報熱潮被緊急叫停，并打回重新審查。（6月4日《瞭望》新聞周刊）

如上述媒體報道所言，中央叫停自貿區的核心理由，一方面在于上海自貿區試點尚在進行中，很多治理創新的經驗教訓仍有待總結消化，還遠遠達不到進行制度推廣的程度，另一方面則在于各地申報時并未領會中央進行自貿區試點的意圖，仍舊停留在“優惠政策攀比”的思想認識層面。

而后者則恰恰體現出這一輪自貿區申報熱潮背后最令人擔憂之處，即自貿區的制度示范效應或將遠遠弱于其可能產生的外部經濟效應，在自貿區試點廣受關注之時，自貿區先進的治理思路及其所代表的改革理念卻仍被各地政府所忽視。

針對這一現象的產生，與其批評地方政府的理解能力有限，倒不如說是地方政府對我國區域經濟改革試點的某些慣性認知使然。

自改革開放之初的經濟特區，到其后的重點產業園區，再到如今的自貿區，我國在進行區域經濟改革試驗中，通常會包含兩部分政策措施內容，其一是改革傳統治理模式，諸如優化行政審批流程，降低民營資本準入門檻，以及推進企業參與區域經濟政策制定調整等，其二則是所謂政策扶持措施，例如中央及地方層面的稅收減免，金融機構的專項信貸支持，國家定向補貼乃至特許經營牌照的發放。

若考察政策初衷，則上述第一類政策措施無疑就已經包含了區域經濟改革的基本方向和目標，而增加第二類政策扶持措施的目的，則是為了提高地方政府和企業對經濟改革試驗的參與熱情，以短期現實利益消解企業對經濟改革政策可能缺乏穩定性的長期擔憂，并從政績考核方面降低地方政府對改革試驗失敗后果的恐懼。

換言之，若以藥片作比，則第二類政策扶持措施可謂包裹藥物的糖衣，而第一類政策才是可能真正根治地方經濟發展困境的藥物。

可令人遺憾的是，過去不少的區域經濟改革試點中，上述兩類政策的功能認知，卻因政策效力的體現時間長短而被人為顛倒。看似立竿見影的扶持補貼類政策被當做了區域經濟改革試驗的主體，而相對見效較慢且需要地方政府自我限權的治理模式革新卻成了陪襯。更有甚者，個別地方政府甚至直接將實質意義上的治理改革作為紙面上的理由，以此向中央政府索取實質上的扶持優惠政策。

作為此類認知及實踐的結果，改革紅利被曲解為政策補貼紅利，本應更加市場化的改革試驗，淪為針對個別企業的利益輸送，甚至形成更為嚴重的市場扭曲，與之伴隨的往往還有嚴重的公職人員貪腐和企業商業賄賂行為。

在目前自貿區的試點中，作為其核心舉措的“負面清單”管理，恰恰是要加大減少政府在市場經濟運行中的活動區間，避免行政權力對公平市場競爭的破壞，其本質是令地方政府重新界定自身在市場活動中的定位，并將服務型政府的治理思路落到實處。因此，與其說自貿區試點包含著政策優惠，倒不如說自貿區試點體現著“政策克制”和“行政收縮”。

各地一擁而上的自貿區申報熱潮，卻正好折射出與此相悖的政府定位和治理思路。尤其在中央反復闡釋宣傳自貿區制度創新意義的情況下，各地依舊對“自貿區政策優惠”癡心不改，實在反映出未來自貿區制度示范效應的推廣將面臨怎樣艱巨的局面，也更凸顯在單純的區域試點之外，以立法、培訓等手段扭轉地方政府成見的迫切性。