關上非行政許可審批的“制度后門”

【將所有行政許可置于《行政許可法》的約束之下，實際上也是將權力關進制度籠子里的題中之義。】

日前，中央編制辦公室政策法規司司長王龍江表示：“明年5月前，所有的非行政許可事項都將被消滅，不再開后門，不再保留灰色地帶”。王龍江在介紹行政審批制度改革最新情況時透露，到目前為止，已經分批取消和下放的行政審批事項總計463項，并且全面啟動清理非行政許可審批。（8月24日《南方都市報》）

隨著市場經濟的發展，在計劃經濟時代建立的行政審批管理機制，弊端日益顯現。一個比較突出的矛盾是，職能部門各自為政，導致機構重疊和效率低下——“一個項目要蓋上百個章”，無疑就是其中的突出典型。為扭轉這種局面，去年全國兩會上，新一屆國務院承諾將在任期內把國務院各部門1700多項行政審批事項削減三分之一。一年多的時間內，國務院先后取消和下放400多項行政審批事項，完成了承諾5年任務的三分之二，巨大的成績有目共睹。

以持續簡政放權為背景，政策紅利正在得以不斷釋放——簡政放權不僅能激發市場經濟主體的活力，而且能減少權力尋租和腐敗的發生，同時還能大大降低政府的行政成本。習近平總書記曾一針見血地指出，改革已進入攻堅期和深水期，剩下的都是“難啃的骨頭”。行政審批權無疑就是一塊“難啃的骨頭”，因其代表著權力與利益，推行壯士斷腕式改革不免困難重重。王龍江此番就直言不諱：“行政審批制度改革是一件比較困難的事情，因為這是讓各部門剝奪他們的核心權力，讓他們自我革命。”

實際上，行政審批權改革的困難，不僅體現在權力機關對“自我革命”的抵觸，同時也體現在其對“自我授權”的留戀。伴隨著大量行政審批事項的取消和下放，全國范圍內的市場活力得以大大增強，不過，仍有一些地區的市場環境并未得到根本性轉變，原因就在于非行政許可審批仍不同程度存在。

所謂“非行政許可審批”，顯然是針對行政許可審批而言，簡單說來，就是行政許可審批之外的行政審批事項，主要包括行政機關內部審批、政府財政優惠待遇審批、授予榮譽稱號審批等。相比起行政許可審批，非行政許可審批的范圍無疑更大。更為重要的是，非行政許可審批不僅更具隨意性，而且不在《行政許可法》約束范圍之內——雖然行使的是行政許可權力，但其卻并非真正意義上的行政許可。

正因為存在非行政許可審批這樣的“制度后門”，伴隨著中央簡政放權的步伐，一些地方的非行政審批事項卻在“野蠻生長”。究其原因，出臺一項新的行政許可審批項目比較復雜，需要經過調查、論證、審批、審核等一系列過程，而非行政審批項目的增設則要簡單得多。顯而易見，如果任由這樣的“制度后門”繼續存在，不免消弭行政審批權下放的積極意義——一方面，某些行政機關可以將行政許可審批更名為非行政許可審批，繼續設置關卡；另一方面，有可能在取消小部分行政許可審批的同時，增設更多的非行政許可審批，以期“堤內損失堤外補”。倘若如此，中央簡政放權的制度善意，有可能在基層遭遇“腸梗阻”。

令人欣慰的是，繼今年政府工作報告明確指出“全面清理非行政審批事項”之后，此番王龍江更是明確提供了“時間表”。在簡政放權的過程中，中央多次強調，將建立權力清單制度，對目前仍保留的審批事項要公布目錄清單，清單之外，一律不得實施行政審批，不得違規新設審批事項。

李克強總理曾明確要求，公權力法無授權不可為，私權利法無禁止即可為。全面取消非行政許可事項，不僅意味著行政許可審批權更加透明，而且意味著將全部置于《行政許可法》的約束之下，這實際上也是將權力關進制度籠子里的題中之義。